【摘  要】 此次金融海啸对外向依存度较高的沿海地区影响较大，在金融危机大背景下，沿海地区审计部门如何围绕党委政府中心工作、及时跟进是摆在审计人员面前的重要课题。本文从沿海地区受金融危机影响入手，基于S市应对金融危机的举措和跟进审计的实践，探讨金融危机中发挥审计监督的方法和途径，提出四个“跟进”，旨在进一步充分发挥审计监督“免疫系统”功能，对其他地区的审计研究起到借鉴作用。
    【关键词】 沿海地区  金融危机  审计
                 
    一场由美国的次贷危机引发的金融海啸让人们措手不及，金融海啸迅速由金融界蔓延到实体经济，市场萎缩，企业倒闭，经济萧条，工人失业，整个世界经济处于巨大的震荡之中。我国也不可避免地受到冲击和影响，特别是沿海地区直面金融危机的风口浪尖，2008年下半年起经济大幅下滑。在金融危机的大背景下作为沿海地区的审计机关是沉默寡言，还是主动跟进、积极建言献策是摆在每个审计人员面前的重要课题。本文从沿海地区受金融危机影响入手，基于S市应对金融危机的举措和跟进审计的实践，探讨金融危机中发挥审计监督的方法途径，旨在进一步充分发挥审计监督“免疫系统”功能。
    一、金融危机对沿海地区的影响
    自2008年10月份以后，国际金融危机全面爆发，对我国经济的影响全面显现，出口严重下滑，内需不足，投资下降，相当部分企业出现经营困难，效益下降，作为改革开放的前沿——沿海地区因其外向度高而首当其冲，影响最为直接。以S市为例，开放型经济在整个经济总量中占比相当高，成为地方经济发展的最大引擎。全市规模以上工业总产值中，外向型经济占65%以上，外向型经济投资占全社会投资1/3以上，税收占45%以上，出口占86%，对GDP增长的贡献率达35%。由于经济外向依存度高，国际金融危机对实体经济影响既敏感又直接。
    一是地方税收增幅创历史新低。由于外向型经济的因素受金融危机的影响程度大于内地省份和省内其他地区，2009年S市地税收入增幅仅为10.5%，比2008年回落7.1个百分点，比1994年分税制以来地税增幅最低年份还低0.7个百分点，增幅排在各省辖市末位，低于全省平均增幅，收入占全省的比重为23.7%，在上年回落了0.83个百分点的基础上，又回落了1.24个百分点。2009年前四个月，地税税收连续减收，1至4月份累计收入降幅达5.6%。
    二财政收入出现负增长。近年来，沿海地区一直保持较高的财政收入增长率，S市的五个县级市均为全国百强县的前十位，每年财政收入均保持两位数增长，但2009年在金融危机影响下，五个县级市的地方一般预算收入首次出现负增长，2009年元月市县平均下降4.2%，有的县级市财政收入负增长达8%以上。如果按全口径财政收入统计，将国税、关税、部属企业、金融企业等总部经济税收情况进行统计比较，其下降幅度将超过10%。
    三是外贸出口急剧下滑。受国际金融危机影响，S市外贸从2008年四季度开始，进出口增幅出现了前所未有的连月下降。进出口总额的增幅从2008年8月开始下降，2009年全年出现负增长，其中2009年2月累计同比负增长34.8%，创出新低。以加工贸易为主的外资企业及高新技术产品为主的机电产品出口均受重创，主要欧美出口市场普遍回落，新兴市场开拓之中尚未形成气候和旺盛的需求。
    四是劳动用工出现锐减。由于经济不景气，企业开工不足，导致劳动用工锐减，大量企业人员离职返乡，企业订单减少，大批企业停工关闭减员，有的采取放长假方式减员。据S市的2008年9月至2009年5月之间的住房公积金归集、提取情况来看，离职公积金提取大幅提高，而归集数锐减，这意味着大批企业有员工离职，直接导致住房公积金保障能力下降。从养老保险基金缴费人数上看，2008年1至10月的养老保险缴费人数，基本处于稳步上升的态势，并于10月达到历史最高点，但10月以后，由于经济增速放缓，至年末缴费人数逐步回落，进入2009年缴费人数进一步下降，5月达到相对底点。
    二、审计机关在金融危机中发挥作用的方法途径
    国际金融危机发生以来，中央相继出台了一系列保增长、扩内需、调结构的政策措施，新上了一批重大基础设施和改善民生项目，沿海地区各城市根据中央的保增长促发展的中心结合实际纷纷出台了一系列振兴规划纲要，加大财政直接扶持重点企业和重大项目的力度，推动重点产业优化升级，加快产业调整和振兴步伐，不断提升企业抗风险能力与核心竞争力。从中央到地方各级政府、各个行业纷纷行动起来，作为沿海地区的审计机关尤其责任重大，笔者认为，此次金融危机给传统审计向现代审计转型升级提供良好契机，也是实现温总理“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的最佳时机。沿海地区审计机关必须紧紧围绕当地经济工作的中心，关注金融危机对实体经济影响的危害性、复杂性；关注应对金融危机出台的相关政策的正确性、可行性、科学性；关注财政资金使用的安全性、效率性、效益性，其发挥作用的方法和途径应该是跟进审计：
    （一）关注政策的科学性，主动跟进各项政策的贯彻落实。
    为应对此次金融危机，从中央到地方出台了一揽子的宏观调控政策，安排了一大批重点项目，从沿海地区来看，无论是项目总数、还是投资规模都是空前的。审计机关应到位不越位，履职不越权，主动跟进当地党委政府在新形势下对审计监督的新需求。认真学习理解和准确把握党的十七届四中全会、中央经济工作会议精神，深刻理解和把握地方党委政府提出的一系列促进经济增长方式转变、推进经济转型升级、加快经济结构战略性调整、突出改善民生和体制机制创新等一系列重大决策，进一步明确审计工作应该承担的责任和把握的重点。
    关注政策的科学性，紧贴新政关注新增投资计划落实情况，充分发挥跟踪审计的成效，从绩效审计的高度紧贴规划纲要的目标重点评价政策的科学性，对建设规模大、财政资金投入多、有重要影响的重大项目实行审计“跟进”、全程监督，促进项目管理，规范投资行为，确保工程质量和投资效益。对新增投资项目进行专项审计，促进地方政府、企业或项目单位等各方面资金来源尽快到位。重点分析新增投资结构的合理性，重点关注和揭露违规投入高耗能高污染项目、产能过剩行业和违规建设楼堂馆所等问题。调查相关项目申报、审核和评审情况；按照相关引导资金使用暂行管理办法的要求，跟踪监督检查财政专项资金拨付、使用情况，审计检查项目申报的真实性、建设进度情况，尤其要重视民生工程进度缓慢的问题，重点揭示和查处虚假申报骗取项目资金、截留和挪用专项引导资金行为；着重从体制机制上提出审计意见和建议。
    （二）关注重点领域和薄弱环节，适时跟进财政风险预警和防范。
    金融危机后经济萧条造成税基锐减，政府为推动经济复苏推出一系列减税免税政策，这就意味着政府收入的降低，加之公共支出、政策性支出加大，给政府带来巨大财政负担，这一影响对沿海地区尤为明显。沿海地区经济相对发达，财政各项改革相对成熟，财政收支相对规范，财政管理相对完善，审计应跳出原来查错纠弊的目标，关注重点领域和薄弱环节，从维护财政安全的角度拓展审计内涵和深度，及时揭露各类风险和隐患，充分发挥审计的预防性作用。
    一是关注地方政府负债。近年来，随着经济的不断加速，地方政府负债逐年增大，在经济平稳期间财政尚能应对，但在金融危机期间，则是引发财政风险的最大诱因。审计应对地方政府负债进行专项审计调查，摸清负债的规模、分布、还款来源，尤其是对隐性负债进行摸底，对融资平台融资有关情况进行清理，了解财政未来的还款压力，及时揭示隐患，提出对策，防范风险。二是关注土地类资产的安全。沿海地区近年来地价飙升，土地资源越显稀缺，通过审计关注土地类资产的安全，盘活土地资源，考虑土地资产的经济效益、社会效益与出让风险，充分有效使用土地。三是关注国企资产的安全。此次金融危机中产生较大冲击的就是企业，审计应及时关注国有企业的资产安全，揭露部分企业因损益不实、决策失误造成国有资产流失或潜亏等违规问题，促进风险预警机制的建立，关注企业发展的外部环境，为企业健康发展保驾护航。四是关注财政性资产的安全。在财政审计大格局下，对全部财政性资金进行审计，摸清家底，清理财政性资金往来，尤其关注长期出借资金的安全，及时催收。
    （三）关注财政资金支出投向，重点跟进资金使用规范和效益。
    金融危机下，各地出台了众多的引导资金，沿海地区为促经济发展加大了财政扶持力度。为此，审计应重点跟进，在审计关口前移上下功夫，变事后监督为事前预防、事中控制、全程跟踪，关注财政资金是否及时有效安排的同时，突出关注财政资金的绩效，着力提高专项资金的综合效益。一是审计财政资金扶持是否符合国家产业政策。在金融危机中，受到冲击最大是外资、外贸企业，发展最艰难的是中小企业、涉及面最广的是“三农”问题。作为审计机关对政府扶持资金，要审查其投向投量是否符合国家鼓励的产业政策，揭露财政资金违规投向国家禁止和淘汰产业的问题，揭露损失浪费和低水平重复建设的问题，揭露骗取国家补贴和扶持资金的问题。二是审计分配环节是否做到公开公平公正。为应对金融危机，一些地方政府在分配财政扶持资金环节不公开、不透明、不公正，助长了“跑部”要钱的不正之风。这就需要通过审计帮助建立公开透明的扶持机制、分配机制、管理机制和考核机制，使财政资金得到科学合理的分配。三是审计财政资金使用是否实现预期目标。主要审查财政专项资金是否及时拨付，相关配套资金是否足额到位，是否做到专款专用，揭露虚报冒领、贪污挪用、挤占浪费等问题，评价财政资金使用的经济效益和社会效益。
    （四）关注区域环境保护，绿色跟进领导环保绩效。
    当经济面临困境的时候，往往容易出现牺牲环境利益甚至环境安全来追求经济增长的问题，在金融危机的形势下，环境保护就更易被忽视。国家启动了4万亿元的投资计划，加大拉动内需力度、刺激经济迅速发展，大规模的项目建设必将给环境监管带来新的压力。为了争取到比较多的项目和资金，不少地方政府在环境保护方面，不惜通过降低准入门槛、减化审批程序、变通环保手续、控制环境执法等手段来招商引资，导致“两高一资”企业卷土重来。此外，企业经济不景气，可能出现减少环保投入、转嫁环境污染的现象。一些企业以受到国际经济危机的冲击和影响为由，出现消极对待污染治理、放松环境管理、闲置环保设施偷排漏排等问题。沿海地区审计部门应做到绿色跟进，通过区域环境审计，尽早发现和揭示环境保护中存在的重大问题和安全隐患，防范环境风险，保障国家环境安全，发挥审计在促进节能减排措施落实以及环境保护中的积极作用，促进生态文明建设。
    可以结合党政领导干部经济责任审计，进一步深化区域环保绩效审计，着眼于推进科学发展，督促领导干部落实科学发展观和树立正确政绩观，一是关注区域环境质量现状，评价当地总体环境状况的主要内容；二是关注环保政策法规执行情况，主要审查是否合理划分生态功能区和环境影响评价制度、环保项目准入制度、污染严重企业淘汰制度和重点行业污染物排放标准的执行情况；三是关注区域环保投入和专项资金管理使用情况。通过分别测算总投入和政府投入、社会投入的增长趋势，以及政府投入占GDP和财政收入比重的增减情况，分析政府对社会资金的政策引导力度，是否存在以牺牲环境为代价谋求短期经济发展的问题；四是关注区域内重大环境项目的决策实施情况。审计当地具有普遍意义的污水、垃圾处理、水资源等重大环境项目。重点审查项目的立项依据是否充分，是否经过可行性研究论证，是否遵循招投标、施工监理等建设程序；此外，对审计结果及时公告，在审计监督的基础上，接受公众的监督。（作者：江苏省苏州市审计局 姚东香）
    
    参考文献：
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