创新审计理念 促进国家应对金融危机各项政策落实到位
何树龙（审计署昆明特派办）
摘要：本文将通过探讨金融危机背景下的我国政府审计实践，结合我国政府审计具有的优势，提出政府审计在应对金融危机中应当在科学审计理念指导下，大胆改革创新，推动思路转变，更加注重提高审计成果质量和水平，发挥审计在国民经济运行中的“免疫系统”功能。
关键词：金融危机 政府审计 免疫系统 经济安全
由美国次贷危机引发的全球金融危机给全球实体经济造成了很大冲击，世界各国经济发展出现了整体性的下滑。受此影响，我国经济社会发展也面临着来自国际国内的严重困难和严峻挑战。2008年下半年以来，为应对国际金融危机的影响和冲击，中央迅速出台了扩大内需、保持经济平稳较快发展的一揽子计划和一系列政策措施，出手快，出拳重，措施准，工作实，对遏制经济增长速度过快下滑、促进经济企稳回升发挥了重要作用。面对金融危机的挑战，审计机关积极创新审计思路，转变审计方式，将审计工作自觉融入经济社会发展大局，从2008年下半年开始，审计署组织开展国际金融危机对我国实体经济、商业银行和中小企业的影响，金融衍生品业务情况等一系列审计调查，及时揭示了经济社会健康运行中存在了问题，为中央决策提供了参考依据。审计署还安排了对新增1000亿元中央投资安排及建设情况、17个省市贯彻中央扩大内需保持经济平稳较快发展政策措施实施情况及成效的跟踪调查，促进中央应对金融危机一揽子计划政策落实到位，充分体现了审计作为保障国家经济社会健康运行“免疫系统”的作用。
2009年12月25日，温家宝总理听取审计署的工作汇报时，充分肯定了一年来审计工作取得的成绩。总理指出，审计署和地方各级审计机关按照党中央、国务院的部署和要求，紧紧围绕经济社会发展这个中心，紧紧围绕应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展这条主线，开展了卓有成效的工作，取得了很大成绩。特别是在汶川灾后恢复重建、北京奥运会、应对国际金融危机一揽子计划的实施等重大事项中，审计机关集中力量开展全过程跟踪审计，发挥了重要作用，做出了特殊贡献。对于审计部门的工作，党中央国务院是满意的，广大人民群众是认可的。
回顾金融危机爆发一年多以来审计机关的工作，审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，在应对金融危机过程中发挥着重要作用，一方面是审计机关一直以来始终坚持“依法审计，服务大局，围绕中心，突出重点，求真务实”审计工作方针的具体体现，另一方面也是审计机关近来积极开拓创新，转变审计观念，推动审计事业发展的结果。在应对金融危机的过程中，审计机关形成了一些行之有效的经验和做法。
一、不断开拓创新，主动适应形势的发展需要
审计机关成立20多年来，坚持从中国实际出发，走出了一条中国特色的审计之路，探索和积累了丰富的实践经验。在这一过程中，依靠不断地解放思想、积极探索，推动了整个审计事业的发展。2007年，在深入分析和总结的基础上,刘家义审计长提出了审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”这一新的科学论断。该理念准确把握了经济社会发展趋势和审计发展规律，把握了当前国家审计的本质，把审计定位于保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。审计要通过预防、揭露和抵御经济社会运行中的各种矛盾和病害等方式来实现系统的免疫功能。这一理念指明了国家审计新的发展方向，贯穿到了2008、2009年审计工作指导思想中，并在审计署2008至2012年规划中得到集中体现。在这一新理念的指导下，2008年以来，科学审计的理念逐步深入审计人员心中，为及时应对包括金融危机在内的突发重大事件做好了思想上的准备。
刘家义审计长总结指出“我们整个国家的各项工作，都是在探索创新中发展的。我们面临的问题和矛盾，也是在不断探索、创新中解决的。去年突如其来、百年一遇的国际金融危机给我国带来的影响是靠解放思想、改革发展逐步得到解决的。审计工作也是如此”。虽然金融危机爆发以来，对扩大内需、保持经济平稳较快发展政策的跟踪审计没有现成经验可以借鉴，但正是在“免疫系统”理论的指导下，审计人员更新了审计理念,在新的思想高度上形成推动审计工作科学发展的共识，准确把握经济社会发展趋势和审计发展规律，以及经济社会发展与审计监督的内在联系，准确认识社会主义国家审计的本质、目的、内涵和要求，为做好具体审计工作提供科学指导。
二、增强宏观分析的意识和能力，实现审计类型的转变
金融危机中暴露出我国经济运行中出现的问题很多是体制、制度和管理水平的问题，社会各界也更加关注公共资源配置的合理性和有效性，这都要求审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能，审计的着眼点应落到整个经济和社会平稳运行上，跳出微观看宏观，跳出审计个体看经济社会全局。这一点在这次应对国际金融危机中得到了很大启示，虽然金融系统是国家经济社会运行的一个部分，但是其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局。为保障国家经济社会健康运行，审计也需要审时度势，增强宏观意识，增强宏观分析的能力，由传统的查错纠弊型审计向调查研究型审计、绩效型审计转型。刘家义审计长指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国”。因此，审计在揭示问题、查处问题的同时，有效地针对审计发现的问题提出解决的办法和建议，在完善体制机制建设、改善宏观调控等层面发挥建设性作用，才能有效解决经济社会运行中存在的重大违法违规、重大决策失误、重大损失浪费、严重损害国家和人民利益等问题，才能为促进经济社会健康运行打下基础才能真正实现审计免疫功能。
长期以来，审计人员的思维还局限于以微观层面审计为主体，擅长于查错纠弊，注重问题的处理处罚，缺少对审计对象运行规律的研究，缺乏应有的宏观大局意识和综合分析的能力，多数审计人员不善于从微观审计中发现带有规律性、普遍性、倾向性、政策性的问题，不善于从宏观层面分析体制、机制、制度方面存在的漏洞和缺陷，不能为经济社会发展提出系统的建设性意见。国际金融危机加快推进了我国经济社会转型、观念转变，社会经济发展变化很大，新情况不断涌现，新问题层出不穷，促进经济平衡运行的各项政策措施有较大的调整，对审计监督提出了更高的要求，对审计人员的宏观分析能力提出了更大的挑战。
在应对金融危机的过程中，各级审计机关积极面对新的挑战，牢固树立科学审计理念，按照2009年初确定的审计工作总体思路和贯穿“一条主线”、抓住“三个重点”、完成好“六项任务”的总体要求，把促进经济平稳较快发展作为重中之重。2009年，审计署涉及绩效审计的工作量已占全部审计工作量的五分之四，全国占五分之二左右，比以前有了很大幅度的提高。在所有的审计项目中，审计人员都着力关注了中央相关政策措施的落实情况，注重从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面综合考虑其效益、效率和效果。审计内容从关注财政、财务收支真实合法转变为关注体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约以及生态环境的改善等方面，试图从根本上解决体制、机制和管理等宏观层面的突出问题，努力实现为宏观经济管理服务、系统发挥审计免疫系统功能的目标。通过审计，促进有关部门和地方健全完善制度近700项,审计署提出的应抓紧落实地方配套资金、关注企业国有资产安全和境外投资风险、完善扶持中小企业政策、加快主体功能区建设、加大产业结构调整力度等建议，引起有关部门高度重视，采纳后起到了较好效果。
三、转变审计角色，更加注重事前预防和事中控制
国家审计是法律授权的监督，其职责是促使纳税人的钱用的真实、合法、有效，确保少出问题、不出问题，特别是不出大问题。要达到这一要求，审计就不仅要发现问题、处理问题、纠正问题，还要针对这些问题提出完善法治、强化管理、改进工作的意见、政府审计要由“单科医生”变为事前预警的“保健医生”、事中揭示的“检验医生”和事后抵御的“治疗医生”；即由事后监督者变为事前、事中和全方位的监督者。传统审计一般是事后的，审计发挥免疫系统的预防功能，要将“病毒”抵挡在门外，保证不出大的问题，则对审计有时效性要求，事后审计这种方式显然是不适应的。因此，审计要做到事前介入，事中及时跟进。这一点，温家宝总理在2009年的政府报告中已有明确要求，他指出：“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。
在应对汶川地震、金融危机等这样一些重大突发事件过程中，审计机关积极转变审计角色和工作思路，一是从事后监督向事前、事中及全过程审计监督转变，在经济危机环境下，将审计“关口”前移，做到事前预防、事中控制和事后监督有机结合，实现全过程跟踪监督，有利于增强审计工作的实效，也是政府审计发展的必然趋势。二是从被动监督向积极监督转变，主动寻找审计工作最佳切入点和着力点，找准审计内容和审计重点，明确思路，突出重点，科学安排，积极有效地开展审计监督和服务，切实增强政府审计工作的主动性和建设性。三是从检查式监督向研究式监督转变,不仅要查清存在的问题，还要分析问题的成因，研究解决问题的措施和办法；不仅要查清当前存在的问题，还要善于分析潜在的风险，研究防范风险的办法，切实维护国家经济安全。
四、更加注重审计成果质量提升和审计成果利用的深化
审计成果是审计机关和审计人员依法履行审计职责过程中形成的最终和核心产品，是审计发挥“免疫系统”功能的主要载体。审计成果只有在实际工作中发挥作用，才能体现其价值，才能发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能、最终实现维护广大人民群众根本利益目标。金融危机以来，审计机关更加注重审计成果质量提升和审计成果利用的深化，取得了较好的成绩。
一是更加注重审计成果分析的深度。审计人员更加注重从着眼宏观，服务大局，满足领导管理决策的需求出发，抓住问题的本质，研究分析提出的问题是否抓住了事物的本质，是否从体制、机制的高度上提出解决和预防问题的办法，形成有较高的有实用价值的审计成果。从标本兼治的角度有针对性地提出审计意见和建议，督促其纠正或改进。不再就事论事，为建议而建议。
二是更加注重深化审计成果利用，促进审计成果进一步增值放大。一方面是更加重视审计成果的提炼。对审计成果中的精华部分进行充分挖掘、提炼，进一步进行“深加工”、“精加工”，通过信息、专报、要情等多种形式反映给党委、政府及社会大众，进一步扩大审计影响，发挥审计预防性、建设性作用。另一方面坚定不移地推进审计公开，充分利用报告、电视、广播、网络等多种渠道，适实、适度地反映审计成果，使审计公开越来越常态。一揽子计划和一系列政策措施实施情况和效果引起国内外广泛关注，审计署及时就2009年第一季度中央政策措施贯彻落实情况的审计调查结果进行了公告，取得较大反响。
三是更加注重审计结果的后续整改。审计揭露和反映问题的最终目的是为了促进整改，促进完善制度和法规，堵塞漏洞，标本兼治。金融危机以来审计署组织的项目都更加强调审计结果跟踪检查，督促审计结论落实，确保查出的问题得到整改，提出的合理化建议得到采纳，制度法规得到修改完善，同时也进一步增强了审计的严肃性。（何树龙 审计署昆明特派办）
关键词：金融危机 政府审计 免疫系统 经济安全
由美国次贷危机引发的全球金融危机给全球实体经济造成了很大冲击，世界各国经济发展出现了整体性的下滑。受此影响，我国经济社会发展也面临着来自国际国内的严重困难和严峻挑战。2008年下半年以来，为应对国际金融危机的影响和冲击，中央迅速出台了扩大内需、保持经济平稳较快发展的一揽子计划和一系列政策措施，出手快，出拳重，措施准，工作实，对遏制经济增长速度过快下滑、促进经济企稳回升发挥了重要作用。面对金融危机的挑战，审计机关积极创新审计思路，转变审计方式，将审计工作自觉融入经济社会发展大局，从2008年下半年开始，审计署组织开展国际金融危机对我国实体经济、商业银行和中小企业的影响，金融衍生品业务情况等一系列审计调查，及时揭示了经济社会健康运行中存在了问题，为中央决策提供了参考依据。审计署还安排了对新增1000亿元中央投资安排及建设情况、17个省市贯彻中央扩大内需保持经济平稳较快发展政策措施实施情况及成效的跟踪调查，促进中央应对金融危机一揽子计划政策落实到位，充分体现了审计作为保障国家经济社会健康运行“免疫系统”的作用。
2009年12月25日，温家宝总理听取审计署的工作汇报时，充分肯定了一年来审计工作取得的成绩。总理指出，审计署和地方各级审计机关按照党中央、国务院的部署和要求，紧紧围绕经济社会发展这个中心，紧紧围绕应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展这条主线，开展了卓有成效的工作，取得了很大成绩。特别是在汶川灾后恢复重建、北京奥运会、应对国际金融危机一揽子计划的实施等重大事项中，审计机关集中力量开展全过程跟踪审计，发挥了重要作用，做出了特殊贡献。对于审计部门的工作，党中央国务院是满意的，广大人民群众是认可的。
回顾金融危机爆发一年多以来审计机关的工作，审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”，在应对金融危机过程中发挥着重要作用，一方面是审计机关一直以来始终坚持“依法审计，服务大局，围绕中心，突出重点，求真务实”审计工作方针的具体体现，另一方面也是审计机关近来积极开拓创新，转变审计观念，推动审计事业发展的结果。在应对金融危机的过程中，审计机关形成了一些行之有效的经验和做法。
一、不断开拓创新，主动适应形势的发展需要
审计机关成立20多年来，坚持从中国实际出发，走出了一条中国特色的审计之路，探索和积累了丰富的实践经验。在这一过程中，依靠不断地解放思想、积极探索，推动了整个审计事业的发展。2007年，在深入分析和总结的基础上,刘家义审计长提出了审计是保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”这一新的科学论断。该理念准确把握了经济社会发展趋势和审计发展规律，把握了当前国家审计的本质，把审计定位于保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”。审计要通过预防、揭露和抵御经济社会运行中的各种矛盾和病害等方式来实现系统的免疫功能。这一理念指明了国家审计新的发展方向，贯穿到了2008、2009年审计工作指导思想中，并在审计署2008至2012年规划中得到集中体现。在这一新理念的指导下，2008年以来，科学审计的理念逐步深入审计人员心中，为及时应对包括金融危机在内的突发重大事件做好了思想上的准备。
刘家义审计长总结指出“我们整个国家的各项工作，都是在探索创新中发展的。我们面临的问题和矛盾，也是在不断探索、创新中解决的。去年突如其来、百年一遇的国际金融危机给我国带来的影响是靠解放思想、改革发展逐步得到解决的。审计工作也是如此”。虽然金融危机爆发以来，对扩大内需、保持经济平稳较快发展政策的跟踪审计没有现成经验可以借鉴，但正是在“免疫系统”理论的指导下，审计人员更新了审计理念,在新的思想高度上形成推动审计工作科学发展的共识，准确把握经济社会发展趋势和审计发展规律，以及经济社会发展与审计监督的内在联系，准确认识社会主义国家审计的本质、目的、内涵和要求，为做好具体审计工作提供科学指导。
二、增强宏观分析的意识和能力，实现审计类型的转变
金融危机中暴露出我国经济运行中出现的问题很多是体制、制度和管理水平的问题，社会各界也更加关注公共资源配置的合理性和有效性，这都要求审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能，审计的着眼点应落到整个经济和社会平稳运行上，跳出微观看宏观，跳出审计个体看经济社会全局。这一点在这次应对国际金融危机中得到了很大启示，虽然金融系统是国家经济社会运行的一个部分，但是其引发的风险足以影响整个经济社会发展全局。为保障国家经济社会健康运行，审计也需要审时度势，增强宏观意识，增强宏观分析的能力，由传统的查错纠弊型审计向调查研究型审计、绩效型审计转型。刘家义审计长指出“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国”。因此，审计在揭示问题、查处问题的同时，有效地针对审计发现的问题提出解决的办法和建议，在完善体制机制建设、改善宏观调控等层面发挥建设性作用，才能有效解决经济社会运行中存在的重大违法违规、重大决策失误、重大损失浪费、严重损害国家和人民利益等问题，才能为促进经济社会健康运行打下基础才能真正实现审计免疫功能。
长期以来，审计人员的思维还局限于以微观层面审计为主体，擅长于查错纠弊，注重问题的处理处罚，缺少对审计对象运行规律的研究，缺乏应有的宏观大局意识和综合分析的能力，多数审计人员不善于从微观审计中发现带有规律性、普遍性、倾向性、政策性的问题，不善于从宏观层面分析体制、机制、制度方面存在的漏洞和缺陷，不能为经济社会发展提出系统的建设性意见。国际金融危机加快推进了我国经济社会转型、观念转变，社会经济发展变化很大，新情况不断涌现，新问题层出不穷，促进经济平衡运行的各项政策措施有较大的调整，对审计监督提出了更高的要求，对审计人员的宏观分析能力提出了更大的挑战。
在应对金融危机的过程中，各级审计机关积极面对新的挑战，牢固树立科学审计理念，按照2009年初确定的审计工作总体思路和贯穿“一条主线”、抓住“三个重点”、完成好“六项任务”的总体要求，把促进经济平稳较快发展作为重中之重。2009年，审计署涉及绩效审计的工作量已占全部审计工作量的五分之四，全国占五分之二左右，比以前有了很大幅度的提高。在所有的审计项目中，审计人员都着力关注了中央相关政策措施的落实情况，注重从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面综合考虑其效益、效率和效果。审计内容从关注财政、财务收支真实合法转变为关注体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约以及生态环境的改善等方面，试图从根本上解决体制、机制和管理等宏观层面的突出问题，努力实现为宏观经济管理服务、系统发挥审计免疫系统功能的目标。通过审计，促进有关部门和地方健全完善制度近700项,审计署提出的应抓紧落实地方配套资金、关注企业国有资产安全和境外投资风险、完善扶持中小企业政策、加快主体功能区建设、加大产业结构调整力度等建议，引起有关部门高度重视，采纳后起到了较好效果。
三、转变审计角色，更加注重事前预防和事中控制
国家审计是法律授权的监督，其职责是促使纳税人的钱用的真实、合法、有效，确保少出问题、不出问题，特别是不出大问题。要达到这一要求，审计就不仅要发现问题、处理问题、纠正问题，还要针对这些问题提出完善法治、强化管理、改进工作的意见、政府审计要由“单科医生”变为事前预警的“保健医生”、事中揭示的“检验医生”和事后抵御的“治疗医生”；即由事后监督者变为事前、事中和全方位的监督者。传统审计一般是事后的，审计发挥免疫系统的预防功能，要将“病毒”抵挡在门外，保证不出大的问题，则对审计有时效性要求，事后审计这种方式显然是不适应的。因此，审计要做到事前介入，事中及时跟进。这一点，温家宝总理在2009年的政府报告中已有明确要求，他指出：“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里；财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”。
在应对汶川地震、金融危机等这样一些重大突发事件过程中，审计机关积极转变审计角色和工作思路，一是从事后监督向事前、事中及全过程审计监督转变，在经济危机环境下，将审计“关口”前移，做到事前预防、事中控制和事后监督有机结合，实现全过程跟踪监督，有利于增强审计工作的实效，也是政府审计发展的必然趋势。二是从被动监督向积极监督转变，主动寻找审计工作最佳切入点和着力点，找准审计内容和审计重点，明确思路，突出重点，科学安排，积极有效地开展审计监督和服务，切实增强政府审计工作的主动性和建设性。三是从检查式监督向研究式监督转变,不仅要查清存在的问题，还要分析问题的成因，研究解决问题的措施和办法；不仅要查清当前存在的问题，还要善于分析潜在的风险，研究防范风险的办法，切实维护国家经济安全。
四、更加注重审计成果质量提升和审计成果利用的深化
审计成果是审计机关和审计人员依法履行审计职责过程中形成的最终和核心产品，是审计发挥“免疫系统”功能的主要载体。审计成果只有在实际工作中发挥作用，才能体现其价值，才能发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能、最终实现维护广大人民群众根本利益目标。金融危机以来，审计机关更加注重审计成果质量提升和审计成果利用的深化，取得了较好的成绩。
一是更加注重审计成果分析的深度。审计人员更加注重从着眼宏观，服务大局，满足领导管理决策的需求出发，抓住问题的本质，研究分析提出的问题是否抓住了事物的本质，是否从体制、机制的高度上提出解决和预防问题的办法，形成有较高的有实用价值的审计成果。从标本兼治的角度有针对性地提出审计意见和建议，督促其纠正或改进。不再就事论事，为建议而建议。
二是更加注重深化审计成果利用，促进审计成果进一步增值放大。一方面是更加重视审计成果的提炼。对审计成果中的精华部分进行充分挖掘、提炼，进一步进行“深加工”、“精加工”，通过信息、专报、要情等多种形式反映给党委、政府及社会大众，进一步扩大审计影响，发挥审计预防性、建设性作用。另一方面坚定不移地推进审计公开，充分利用报告、电视、广播、网络等多种渠道，适实、适度地反映审计成果，使审计公开越来越常态。一揽子计划和一系列政策措施实施情况和效果引起国内外广泛关注，审计署及时就2009年第一季度中央政策措施贯彻落实情况的审计调查结果进行了公告，取得较大反响。
三是更加注重审计结果的后续整改。审计揭露和反映问题的最终目的是为了促进整改，促进完善制度和法规，堵塞漏洞，标本兼治。金融危机以来审计署组织的项目都更加强调审计结果跟踪检查，督促审计结论落实，确保查出的问题得到整改，提出的合理化建议得到采纳，制度法规得到修改完善，同时也进一步增强了审计的严肃性。（何树龙 审计署昆明特派办）
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