国家审计的角色分析和功能创新——基于金融危机的视角
黄青云(审计署驻广州特派办)
【发布时间:2010年05月14日】
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    由美国次级贷款问题引发的金融危机迅速席卷全球。中国政府实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策,出台应对危机促发展的一揽子计划。那么当金融危机对国家的经济安全造成威胁,各国政府都采取了积极的救世措施,国家审计,作为政府部门中相对比较特殊一个部门,应在危机中扮演什么样的角色呢?本文以金融危机、国家审计作为分析的两个起点,通过两个起点的相向分析,即通过基于国家审计角色定位的金融危机特点分析、基于金融危机的国家审计角色特殊性分析,进而指出国家审计应依托优势,积极创新,充分发挥国家审计功能。
    一、金融危机的特点
    以下对金融危机的特点分析,主要是基于国家审计的角色定位,换言之是或与国家审计相关的,对国家审计的目标、功能、定位会造成一定影响的。
    1.金融危机必将对国家的财政安全、经济安全甚至社会安全造成冲击。金融安全是保证经济安全和社会安全的第一道防火墙,而反之则会对其形成冲击。全球性的金融危机爆发后,各国政府都采取了积极的救市措施,这些措施无不涉及到国家的财政安全和经济安全问题。如,1980年拉美债务危机和1997年的东亚金融危机,阿根廷和印度尼西亚的财政损失都超过了GDP的50%。如我国应对金融危机的措施之一,2009年财政部代理发行2000亿地方政府债券,地方政府将会明确为偿债主体,地方财政风险一旦发生,依然会带来整个国家的财政风险。2010年,为了保持经济复苏势头,中央财政赤字将突破1万亿,创建国以来新纪录。政府在干预过程中将面对巨额的财政赤字,如果没有科学安排救援资金,那么政府的财政安全将会存在一定的风险。
    2.金融危机必将使政府面临巨大的政策压力。金融危机的历史经验表明,政府均是金融危机的最后贷款人,政府救市是挽救危机的最有效手段,但这又使政府面临巨大的考验。恰当的政策措施能避免危机的进一步恶化,甚至能防患于未然。不恰当的政策措施甚至可能使金融危机进一步恶化。如美国在这次次贷危机中,美联储救助贝尔斯登和美国国际集团 (AIG)而允许雷曼兄弟破产倒闭,从事后来看,美联储放弃雷曼兄弟的救助是不明智的,雷曼兄弟的破产直接导致金融危机的迅速恶化和市场信心的急剧下跌,如果当时出手救助雷曼兄弟,金融危机的发展态势将是另一番景象。Friedman与Schwartz(1963)在研究美国大萧条时指出,美联储将第一次银行危机引向第二次银行危机和更严重的大萧条。再如,北欧三国在危机之后对银行体系进行的改革和反思,促进了北欧国家银行体系的健康发展。我国在应对本次金融危机中,出台了包括两年中央新增投资1.18万亿元带动总额4万亿元投资计划,那么这些措施效果如何,是否在执行中大打折扣均是非常受关注的问题。
    3.金融危机是可以避免的,或是减轻破坏的程度。英国著名危机公关专家迈克尔•里杰斯特在《危机管理》一书中明确指出:“不管对危机的警备和准备是自发的,还是法律所要求的,危机管理的关键是危机预防。”最高明的危机管理不在于危机形成和爆发后的救助,而在于预防可能导致危机的各种前期可能性,从根本上防止危机的爆发,也就是“防患于未然”。很多研究认为,政府政策过失和制度缺陷是危机产生的土壤。如Krugman(1979)等分析新兴经济体的货币危机时认为,新兴经济体的制度错配、政府过度扩张的财政和货币政策为金融危机的爆发埋下了种子。而引发了本次全球金融危机的美国次贷危机,也反映出了美国采用的多头功能性监管模式存在着监管缺位以及监管重叠等严重的弊端。换言之,如果能加强对经济安全的监管、预警,金融危机在某种程度上是可以避免,或者说减轻破坏的力度。
    通过上述的分析,金融危机必将对国家的财政安全、经济安全造成冲击,而政府为了保障国家的经济安全,必将采取措施去应对。而由于存在政府“失效”、信息不对称以及官僚主义行为,政府在维护国家经济安全方面往往受到很大的制约(雷家骄,2000),那么谁去评价调查这些政策是恰当的还是不恰当的?更进一步,假设政策的供给和政策的需求不匹配,谁履行对政策供给部门的建议权阻止政策的出台和实施,或者说建议出台更匹配的政策?
    二、国家审计角色分析
    以下对国家审计的角色分析,是基于金融危机的视角。是从金融危机的角度看,国家审计维护国家经济安全的合法性、合理性、可行性。
    1.法律赋予了审计应对金融危机、保障国家经济安全的职责。宪法第91条规定:国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。 法律赋予审计责任监督财务收支,确保国家的财政安全。而从上文的分析看,金融危机必将对国家的财政安全造成冲击,财政安全是经济安全的重要体现,财政安全与否是国家受到金融危机冲击与否的重要指标。从这个角度而言,法律赋予审计在应对金融危机中保障国家经济安全的职责。再者,审计法第一条提到“为了加强国家的审计监督,维护国家财政经济秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展,根据宪法,制定本法。”从该表述中可以看出审计存在的意义就在于“维护国家财政经济秩序”、“保障国民经济和社会健康发展”,而这都是为了国家的经济安全。那么当国家的经济安全受到金融危机的冲击时,审计义不容辞启动免疫系统,对抗危机维护国家安全。事实上,国家审计也一直在积极作为,积极履行保障国家经济安全的职责。2008年刘家义审计长提出“未来五年,中国审计署的总体目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展,首要任务是维护国家经济安全”。《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出:“把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为审计工作的出发点和落脚点,充分发挥审计保障国家经济社会运行的‘免疫系统’功能”。
    2.审计地位相对独立,能够以第三方的身份对金融危机中政府出台的政策、政府履责进行评价。审计起源于受托经济责任,并随受托经济责任的外延和内涵的发展而发展。国家审计则产生于公共受托经济责任关系。彭韶兵(2009)认为,在政府行政领域,社会公众、政府行政主管部门、政府执行机关三个主体,形成了一个基于公共资源的公共权力的两级委托代理关系,其中社会公众是终极委托人,后者分别是一级二级代理人,且出现“弱势委托人”与“强势代理人”的局面。在上述弱势委托人和强势代理人的格局下,国家审计成立的最基本意义就在于独立于政府其他职能部门,以第三方的身份促进政府公共受托经济责任的切实有效履行。而金融危机的爆发,对国家的经济安全、对委托人的财产安全造成威胁,政府公共受托经济责任的内涵也在不断拓展,政府有责任采取措施治理危机。而随着公共受托责任的发展,审计的责任也在发展,对强势代理人治理金融危机的措施、效果进行评价,并督促其履责。
    3.国家审计是一支强大的信息收集对伍,具备对金融危机冲击下的国家经济安全进行监管和预警的能力。全国审计系统从中央到地方八万审计人员,不仅是经济监督者,同时也是一支强大的信息收集队伍。由于其地位相对独立,法律又赋予其职责,可以获取各行业、各部门、各单位、各类型的信息,如财政的、资源的、环保等信息。同时,由于审计队伍呈立体式分布,这其中有六万人员在基层,决定着其既可以获取宏观的,又可以获取微观的经济信息。审计人员可以收集这些信息,并对信息资源进行整合、提炼、钻取,从而及时捕捉有价值的经济信号,及时发现和调整偏离经济目标的行为并修正决策的失误,发挥其在维护国家经济安全中强大的监测和预警功能。
    应对金融危机,国家赋予了审计保障国家经济安全的职责,具有合法性;审计的地位独立,能以第三方的身份督促政府履行维护国家经济安全的职责,由其从另一个角度维护国家的经济安全,具有合理性;国家审计本身具备对经济安全进行监管和预警的能力,具有可行性。
    三、积极创新,充分发挥国家审计功能
    通过上文的分析,国家审计应对金融危机具有合法性、合理性和可行性,因此国家审计应依托优势,积极创新,充分发挥其特殊功能。
    1.利用信息优势,实现信息资源的整合。国家审计可以利用其特殊地位,一是实现同行业多部门数据的对接和分享。如在金融领域,我国金融监管体系常规是指“一行三会”,采取分业监管模式。分业监管模式的后果是,金融监管部门业务上相互割裂,尽管各部门出于自身监管需要采集了大量的数据信息,但相互之间未能实现共享和融合,这与我国金融业的发展态势是明显不相吻合的。目前我国金融业由分业向混业发展,金融产品创新日益多样化,金融风险分散化、涉及范围扩大化,金融监管无法单独有效应对混业趋势下的风险转移和风险扩散问题。审计可以弥补金融监管的缺陷,整合金融监管部门的信息资源。二是审计可以牵头搭建政府各部门信息交流平台,建立与国家其他职能部门的定期协调机制,充分利用财政、国土、金融、环保、税收、社保、建设、文卫等部门的监督检查信息。并利用计算机分析手段,对数据进行加工、提炼,藉此发现倾向性、普遍性问题。
    2.利用资源优势,积极构建经济预警系统。国家审计应积极发挥信息优势、人力资源优势,积极构建经济预警系统,发挥国家审计的预警和监测功能。一是建立信息收集机制。审计可以结合审计项目的开展,收集行业咨询、行业规律、行业特点,归集、保存行业的各种经济安全信息,并使这种收集信息成为一种常规,以保证数据的及时更新和积累。二是组建信息团队,建立信息评估和预警机制。利用收集到的经济安全信息,对国家经济安全运行中的行业风险进行评估,并综合各行各业的信息来源,对国家经济安全进行综合评估,并发出经济安全预警。
    3.整合团队,实现审计业务的创新。一是在制定审计计划时,可以考虑聘请政府行政主管部门人员,如政策的制定者,从政策的预定效果入手,围绕国家的宏观经济政策以及经济大事件,确定审计项目;二是整合审计团队,打破过去以行业划分审计领域的做法,如金融审计主要是对银行、证券等进行审计,而是根据审计项目,从多个审计领域抽调人员,临时组阁审计队伍,实现审计知识的多元化,以应对审计信息的多元化。(作者:黄青云 审计署驻广州特派办)


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