加强政府审计监督 防范化解金融风险---基于金融危机状态下政府审计发挥监督作用的几点思考
梁轩瑞（审计署广州办）
加强审计监督，防范金融风险，维护国家经济安全是政府审计机关的重要职责。党的十五大报告首次将国家经济安全问题提到议事日程，明确提出要维护国家经济安全。政府审计作为国家经济安全保障体系的重要组成部分，因此，研究危机状态下政府审计的履责行为和作用显得尤为重要。
一、我国政府审计应对本次金融危机的经验和做法
在应对2007年发轫于美国的金融危机过程中，我国审计机关表现出高度的责任心和良好的危机意识。世界审计组织“全球金融危机：最高审计机关面临的挑战”特别工作组在2009年专题研讨会上对中国审计机关在应对国际金融危机中所表现出的高效率和灵活性表示钦佩，并且建议，世界审计组织特别工作组要研究总结和推广利用中国强化金融审计监督维护国家金融安全的理念和举措。笔者认为，中国审计署应对金融危机的高效性主要体现在如下几个方面：
一是在危机传入中国初期，审计署及时安排了深受金融危机冲击的广东省实体经济的审计调查工作，有效摸清了金融危机的传导渠道及其危害程度。广东经济在我国经济中有着举足轻重作用，2008年，该省国内生产总值和进出口额达35696亿元和6832.6亿美元，分别占全国的11.87%和26.67%，外向型经济特征相当明显，对推动我国经济发展起到至关重要作用。2008年中期，当金融危机不利影响日渐显现时，中央领导人纷纷到广东东莞等地调查研究，了解金融危机对我国实体经济造成的影响。在此背景下，审计署审时度势，组成专项审计组展开“金融危机对广东省经济社会发展的影响和对策专项审计调查”工作，沿着摸情况、判趋势、提建议的思路，从出口贸易萎缩、中小企业融资困难、房地产交易低迷、就业形势严峻等方面反映我国当时实体经济面临的困难，并从加强金融监管、拓宽贸易渠道、加快产业结构调整和升级等方面提出有效的审计建议，为我国尽快出台4万亿元投资计划提供了科学可靠的审计依据。
二是在危机影响加剧的情况下，审计署开展了对广东等省份的地方财力状况调查和部分中央企业从事金融衍生品业务的调查工作，从财政和金融等视角剖析危机状况下地方财力的可支配力及金融衍生产品可能产生的最大危害。美国本次金融危机的发生主要因金融衍生产品杠杆风险无限放大引起，因此，及时掌握我国实体经济所拥有的金融衍生品，避免其危害无限扩大就显得较为重要，基于此考虑，审计署展开了对有关中央企业从事衍生品业务调查工作，在较短时间内摸清了衍生品规模，把握了存在风险，提供了重要决策。另外，加强对地方财力状况的调查，也有利于政府机关及时掌握地方债务风险，增强社会抵御金融危机的信心，真正落实温总理在金融危机时提出的“信心比黄金还重要”的重要指示，用客观科学的审计数据支持了国民战胜金融危机的信心。
三是加强对4万亿投资计划监督，确保中央应对金融危机政策落到实处。在金融危机继续蔓延情况下，为了抵御金融危机对我国外贸造成的不利影响，保持国民经济平稳快速发展，中央政府提出了投资4万亿元拉动内需的决策。在此背景下，审计署采取及时跟进的办法，加强对重点领域、重点工程和重点资金的监督，提出了加强资金管理、建立重点项目储备库等体制上、机制上和制度上的合理建议，与其他主管部门一道，筑起确保中央应急措施有效落实的制度性保障。审计署认真履责行为为我国经济迅速走出危机困境，2009年全国GDP实现保8%目标做出积极贡献。
二、金融危机形成和传导机制以及政府审计的履责和作用
（一）金融危机形成和传导机制以及2007年金融危机实证分析
金融危机具有易发性、传染性和致命性等三个具体特征，较易给遭受危机打击的国家经济命脉、社会生活带来不利影响。科学认识危机是采取有效措施的前提。因此，有必要分析金融危机的形成机制及其传导机制，真正做到识别危机，转危为机。
1. 金融危机的形成机制分析。学界对金融危机形成机制见仁见智，不一而足，在此仅介绍一种代表观点。如将金融危机形成分为四种类型:货币危机、外债危机、银行业危机与资本市场危机。其一，货币危机主要是由于国内货币市场、资本市场或者外汇市场严重失衡，导致本币汇率高估，引发投机性攻击，然后通过传导与扩散机制，加剧原先的失衡，引发股市和银行业危机，再形成全面的金融危机。其二，外债危机主要是过度地利用外资，导致本国支付能力不足和国际收支严重失衡，削弱投资者信心，造成资金外逃，进而引发外债危机，再通过外债危机的传导与扩散引发全面金融危机。其三，银行业危机源于金融机构过度信贷形成大量不良资产而引发的银行系统的内在脆弱性，导致银行无力支付存款人存款，引起个人和企业破产，进而引发货币危机，乃至金融危机。其四，资本市场危机是指由实物经济和产业结构失衡、货币政策调整、债务危机等带来的信心危机所致。当人们对经济预期不乐观时，会在短时期内采取一致行动，抛售手中资产特别是有价证券，这种“蝴蝶效应”导致了资本市场危机爆发，进而引发全面金融危机。
2. 金融危机在国际间的传导机制分析。理论界对金融危机传导机制做了大量研究，其中一种代表性观点将其分为接触性传导和非接触性传导，并从国际贸易、国际资本流动、市场预期、金融传染、季风效应等方面予以解析。在此，重点介绍解析接触性传导机制。国际贸易和国际资本流动是金融危机接触性传导机制得以发挥效用的两个主要途径，通过国际贸易及国际资本流动引发国家某些经济要素变化，最终引起相关国家经济金融某些侧面或整体变化，从而实现金融危机的跨国传递。国际贸易传导在学界根据贸易对手国家不同分为三种类型：一是贸易伙伴传导型，二是贸易竞争对手传导型，三是产业联动效应传导型。笔者认为，不管贸易形式如何，通过贸易传导金融危机的机理大致相同，进程和表现也并无大异。金融危机发生时，进口国经济萎缩，进口需求减少，导致出口国外贸顺差减少，逆差扩大，外汇储备减少，出口国相关企业效益滑坡，倒闭频繁严重，从而减少社会用工，形成较大社会失业，进而影响人们收入预期，造成内需滞涨，引发出口国经济萧条。至此，国际贸易实现了金融危机从一国到另一国的传递。国际资本对金融危机的传导主要靠金融溢出效应起作用，发生金融危机国家的流动性不足风险，通过国际资本逐利避害属性，将金融危机扩散到其他国家。国际游资具有流动性强、冲击力大和难以有效监控等特点。据国际货币基金组织估计，目前全球国际游资高达7万亿美元。市场预期、金融传染、季风效应都属于非接触性传导机制，这种传导机制在经济全球化大背景下，传导作用日益明显，也应引起高度重视。
3. 2007年世界金融危机形成和传导机制实证分析。总而言之，发轫于美国的本次金融危机实际上是金融杠杆风险过度放大导致的结果，然后再通过全球高度融合的资本流动体系及贸易体系，将危机传向全球。美元全球流动机制为美国境内金融创新提供了充足美元货币，使华尔街得以将美国境内收入流实现资本最大化，从而造就美国经济的全面虚拟化。在此过程，低收入者的收入流一再被杠杆化，形成了杠杆链。虽然形式上这些杠杆链延长了从风险源头到最终持有者之间的风险传导路径，但也促成各类金融杠杆交织在一起，不断放大经济中存在的风险，将金融业的脆弱性传给了整个美国经济。从上述分析得出，2007年金融危机的形成主要由货币危机和资本市场危机促发的，其传导主要是靠国家贸易和国际资本流动共同构成的接触性传导机制起作用，另外再辅以市场预期及和金融传染等作用。
（二）政府审计的一般履责行为和作用
我国政府审计履行着保护国家经济安全的职责，在维护市场经济秩序、保障财政资金安全、防止国有资产流失、强化金融监管以及促进资本市场有效运行等方面发挥了重要作用。2008年，刘家义审计长明确提出“未来五年，中国审计署的总体目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展，首要任务是维护国家经济安全”。具体而言，政府审计是怎样履责和作为的呢？据有关学者分析，政府审计职能主要是对国家经济活动进行监控，保证和促进政府公共受托责任全面履行。政府审计的监控活动主要发挥五个作用，包括监测、预防、预警、控制及修复作用。其中，监测作用是基本层次，是其他作用赖以有效发挥的基础；预防、预警、纠偏及修复作用则属于衍生层次，是监测作用有效发挥的功能结果。（1）监测作用。政府审计部门通过对国家经济活动进行监测，收集国家经济安全的相关信息，并进行整理。（2）预防作用。政府审计部门依法对有关经济活动进行审计，对违法经济活动产生事前的震慑作用，预防危害国家经济安全行为的发生。（3）预警作用。政府审计部门通过分析审计活动所收集到的经济安全信息，及时发现国家经济运行过程中存在的潜在威胁，进而对国家经济安全进行预警。（4）纠偏作用。政府审计部门利用法律赋予的权力，及时制止审计过程中发现的有关违法违规问题，从而纠正危害国家经济安全的行为。（5）修复作用。政府审计部门通过对国家经济活动的监控，发现国家有关经济制度设计、经济政策制定中的缺陷，为政府部门修复经济制度、经济政策中的缺陷提供依据。
三、政府审计应对金融危机的策略与建议
以上分析可以得出，政府审计应对金融危机策略主要是对金融危机形成及传导进行识别、判断、预警、反映及预处理，不仅要客观反映问题，让决策层尽快做出科学决策，更要根据金融危机发展阶段的不同相机而动。为便于分析，可以将金融危机发展过程分为潜伏期、爆发和持续期、平息和善后期等三个阶段。
（一）金融危机的潜伏期
这一阶段，政府审计主要责任是准确及时反映国民经济体中的潜在风险，通过金融审计、财政审计、社保审计、企业审计等子审计领域分层次、分侧面地反映问题，达到预防效果。在此，着重解析金融审计和财政审计等两个行业性审计。
1.金融领域审计。一是尝试建立多维金融预警体系，揭示系统性风险。建立多维金融预警体系，首先要设置科学合理预警指标：从反映单个金融机构经营绩效和风险状况的各类微观指标，到各个金融行业，如银行、保险、证券等中观指标，再到关注GDP 增长率、CPI 增长率、政府赤字额、出口增长率、国际储备额等宏观指标变化；其次是通过科学建模方法，利用预警指标进行风险预测，利用时间序列等高级计量方法，对预警指标同风险状况间的关系进行深入实证分析，使预警机制更加科学合理。二是关注金融创新，研究风险防范策略，揭示金融创新品种的风险。在日常审计工作中，应将规范金融创新品种作为重要内容，研究其创新机理，关注风险控制点、风险传导机制和风险防范策略。三是加强政府审计对国际游资监督。国际游资投机运作是最近几次金融危机爆发的重要原因，欧洲金融危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机和阿根廷金融危机等都出现过国际资本冲击迹象。国际游资具有投机性、短期性和大规模流动性等特征,流入时产生的“马太效应”、“羊群效应”和流出时产生的“蝴蝶效应”都可能对一国金融和经济造成巨大冲击,甚至导致金融危机。因此，加强研究国际游资运行特点和规律、汲取国际教训、做好及时有效监管,对于确保我国经济金融的安全和发展具有十分重要的现实意义。
2.财政领域审计。较易引起金融风险的财政领域主要是地方债务风险，2008年冰岛债务危机和2009年希腊债务危机昭示着财政风险极易引发金融危机。笔者认为，政府债务性审计要从债务风险指标、政府现金流量表、债务可持续性等三个视角,加强对地方政府乃至国家的债务风险分析,提出了合理控制地方债务风险的可靠建议。首先，评价政府债务风险指标可从四个指标入手：一是赤字率（当年赤字额/当年GDP，欧洲联盟规定上限为3%）；二是债务负担率（当年债务余额/当年GDP，国际公认不应超过45%）；三是偿债率（年度还本付息额/当年财政收入，警戒线为10%）；四是债务依存度（当年新增债务/当年财政支出，警戒线为20%到30%)。其次，评价政府现金流量表。当通过对现金流量表分析得出如下两种判断时：一是地方政府的收支矛盾比较突出,今后相当长一段时间地方政府的债务规模呈现逐步扩大趋势；二是用于抵御政府债务风险的存量资源非常紧张，流量资源难以为继。则地方政府债务风险已经到了警戒线边缘,必须引起政府审计高度重视。最后，评价政府债务的可持续性。在现行地方债务运行模式下,当政府净值为正数时,只要实际预算赤字率小于可持续性目标,地方政府就能实现债务可持续性,政府部门不存在偿债不足风险；当政府净值为负时,如果实际预算盈余率大于可持续性目标,则地方政府仍可实现债务可持续,债务风险也处于可控制范围之内。笔者认为，审计署2010年审计项目计划安排的“地方政府债务情况专项审计调查”正当其时，其对摸清地方债务总体情况、揭示债务运行风险、促进规范债务管理、防范政府性债务风险、健全债务风险责任制度将起到积极推动作用。
（二）金融危机爆发及持续期
1.运用独立审计判断，科学评估危机。据前所述，金融危机爆发有两种原因，一是从别国传入本国；二是由于本国经济某些薄弱环节诱发引起。因此，政府审计在应对危机时，应根据金融危机形成机制的不同而相机行动。针对从别国导入型金融危机，政府审计首要任务是摸清金融危机传导路径和渠道，判断其是由国际贸易传导引入还是由国际资本流动逐利引入，传输渠道是否可以屏蔽或者隔断；第二是要了解金融危机给本国实体经济造成何种影响，这种影响是暂时的还是长远的，是否应建议高层出台相应救济措施；第三是要正确评估国外金融危机后续冲击力度。针对本国自身问题诱发型金融危机，政府审计也要对其产生原因、首当其冲受到影响的经济领域、危机可能持续的时间和范围等作出正确评估和界定，以便谋定而后动。
2.运用自身超脱地位，协调相关监管部门。以美国审计署（GAO）为例。2008年10月，在金融危机紧要关头，美国国会批准了《经济稳定紧急法案》中的“问题资产救助计划”，以增强美国银行系统的稳定和金融机构的偿付能力。在批准这项法案时，国会要求GAO至少每60天（两个月）要汇报救助计划的执行情况及结果。为了实施该救助计划，国会专门设立了监督小组和“问题资产救助计划”特别监察长，财政部专门设立了金融稳定办公室。为此，GAO需要协调它与国会监督小组、特别监察长的工作，分享相关信息；GAO还要根据要求，如对审计金融稳定办公室的年度报表发现的问题发布专项审计报告。为履行这些监督职责，GAO组建了包括金融市场与公共政策分析师、会计师、律师、经济学家等专家组成的工作小组，充实内部专业技术知识与能力。借鉴GAO有关做法，中国审计署在今后危机处理中将扮演更加重要角色。
3.发挥审计监督职能，提出乃至落实减缓危机方案。危机发生后，经济状况将会相当棘手，拨乱反正、迅速找到减缓危机的措施和方案，是国家审计署不可推卸的责任，对此，审计署不仅要提出科学合理救助方案，也要承担起监督落实国家应急计划的职责。本次金融危机中，中国审计署发挥了较大作用，本文已有描述。在此，仅对GAO在危机中的表现做一简要分析，以达管窥之效。从GAO在2008年1月至2009年12月金融危机持续期间的审计报告和国会证词可以看出，GAO在金融危机中发挥了重要作用。当期，GAO通过审计报告或证词等方式提交审计建议53次，其中提交审计报告29篇，做国会证词24次。以内容分类，其中从解决不良资产救助计划透明度和责任问题等方面提出审计建议20次，从加强金融监管方面提出审计建议14次，从确保复苏和再救助法案责任和透明度等方面提出审计建议7次，从加强政府债务审查方面提出审计建议6次，其他方面提出建议6次。
（三）金融危机平息及善后期
1．探索揭示系统性风险的新型审计模式。西方审计理论与实务界已加大对风险导向审计探索,形成了以战略观和系统观为统领的审计指导思想，这种指导思想充分考虑了特定行业审计的经营风险、行业风险、环境风险和经济社会等系统性风险，通过广泛、深入了解被审计单位及其环境，及时识别风险，评估风险的可能性，发布风险预警。从1990 年起，美国审计总署GAO就开始报告政府工作中的高风险领域，此后，GAO定期报告高风险进展以及更新高风险系列。GAO在探索高风险系列审查中提出了许多有益建议，如改善人力资源、财务管理、信息系统状况等，为国家节约了大量资金，明显提高了政府服务质量，增强了政府绩效和责任的信任度，同时，高风险系列审查制度也帮助国会制定和完善了一些法律规范。
2．建立信息化审计平台，实现全方位审计监督。信息系统是把双刃剑，既是便捷传递风险的平台，也是有效识别风险、屏蔽风险的平台。为了达到维护国家经济安全的监督效果，系统审计的主攻方向是：有效融合金融、财政、企业、海关、商务等信息平台，实现数据大集中，探索专业审计数据大共享，加大数据分析力度，及时把握经济运行中存在的风险，及时发现苗头性、趋势性问题，实现全方位审计监督。在信息化环境下,审计人员要学会将传统审计理论、行为科学理论、信息管理理论、信息技术理论相互渗透、融合、互动,共同构筑一个完整的多元化动态审计体系。只有这样，才能站在更全局、更宏观的高度揭示被审计对象的系统性风险，在批判的基础上提出建设性审计建议。
3．加强审计队伍建设，构建高素质复合型审计队伍。风险导向审计不仅要求审计人员要有扎实的专业基础、专业判断能力、丰富的行业知识和职业经验,还要有较高的风险识别和分析能力,能够对被审计行业各方面风险进行准确评估。既能从宏观层面进行剖析，分析问题产生和发展的制度原因，包括国家的宏观政策导向，行业发展脉络，法律环境的影响程度；又能从微观层面进行甄别，具体分析问题产生的局部因素,包括微观单位的管理因素。目前我国审计人员整体素质还不能满足风险导向审计的要求,还需要大力培养高素质复合型人才，培养专家型、复合型、领军型审计人才,为政府审计发挥维护国家经济安全功能提供有力的人力资源保障。（作者：梁轩瑞 审计署广州办）
一、我国政府审计应对本次金融危机的经验和做法
在应对2007年发轫于美国的金融危机过程中，我国审计机关表现出高度的责任心和良好的危机意识。世界审计组织“全球金融危机：最高审计机关面临的挑战”特别工作组在2009年专题研讨会上对中国审计机关在应对国际金融危机中所表现出的高效率和灵活性表示钦佩，并且建议，世界审计组织特别工作组要研究总结和推广利用中国强化金融审计监督维护国家金融安全的理念和举措。笔者认为，中国审计署应对金融危机的高效性主要体现在如下几个方面：
一是在危机传入中国初期，审计署及时安排了深受金融危机冲击的广东省实体经济的审计调查工作，有效摸清了金融危机的传导渠道及其危害程度。广东经济在我国经济中有着举足轻重作用，2008年，该省国内生产总值和进出口额达35696亿元和6832.6亿美元，分别占全国的11.87%和26.67%，外向型经济特征相当明显，对推动我国经济发展起到至关重要作用。2008年中期，当金融危机不利影响日渐显现时，中央领导人纷纷到广东东莞等地调查研究，了解金融危机对我国实体经济造成的影响。在此背景下，审计署审时度势，组成专项审计组展开“金融危机对广东省经济社会发展的影响和对策专项审计调查”工作，沿着摸情况、判趋势、提建议的思路，从出口贸易萎缩、中小企业融资困难、房地产交易低迷、就业形势严峻等方面反映我国当时实体经济面临的困难，并从加强金融监管、拓宽贸易渠道、加快产业结构调整和升级等方面提出有效的审计建议，为我国尽快出台4万亿元投资计划提供了科学可靠的审计依据。
二是在危机影响加剧的情况下，审计署开展了对广东等省份的地方财力状况调查和部分中央企业从事金融衍生品业务的调查工作，从财政和金融等视角剖析危机状况下地方财力的可支配力及金融衍生产品可能产生的最大危害。美国本次金融危机的发生主要因金融衍生产品杠杆风险无限放大引起，因此，及时掌握我国实体经济所拥有的金融衍生品，避免其危害无限扩大就显得较为重要，基于此考虑，审计署展开了对有关中央企业从事衍生品业务调查工作，在较短时间内摸清了衍生品规模，把握了存在风险，提供了重要决策。另外，加强对地方财力状况的调查，也有利于政府机关及时掌握地方债务风险，增强社会抵御金融危机的信心，真正落实温总理在金融危机时提出的“信心比黄金还重要”的重要指示，用客观科学的审计数据支持了国民战胜金融危机的信心。
三是加强对4万亿投资计划监督，确保中央应对金融危机政策落到实处。在金融危机继续蔓延情况下，为了抵御金融危机对我国外贸造成的不利影响，保持国民经济平稳快速发展，中央政府提出了投资4万亿元拉动内需的决策。在此背景下，审计署采取及时跟进的办法，加强对重点领域、重点工程和重点资金的监督，提出了加强资金管理、建立重点项目储备库等体制上、机制上和制度上的合理建议，与其他主管部门一道，筑起确保中央应急措施有效落实的制度性保障。审计署认真履责行为为我国经济迅速走出危机困境，2009年全国GDP实现保8%目标做出积极贡献。
二、金融危机形成和传导机制以及政府审计的履责和作用
（一）金融危机形成和传导机制以及2007年金融危机实证分析
金融危机具有易发性、传染性和致命性等三个具体特征，较易给遭受危机打击的国家经济命脉、社会生活带来不利影响。科学认识危机是采取有效措施的前提。因此，有必要分析金融危机的形成机制及其传导机制，真正做到识别危机，转危为机。
1. 金融危机的形成机制分析。学界对金融危机形成机制见仁见智，不一而足，在此仅介绍一种代表观点。如将金融危机形成分为四种类型:货币危机、外债危机、银行业危机与资本市场危机。其一，货币危机主要是由于国内货币市场、资本市场或者外汇市场严重失衡，导致本币汇率高估，引发投机性攻击，然后通过传导与扩散机制，加剧原先的失衡，引发股市和银行业危机，再形成全面的金融危机。其二，外债危机主要是过度地利用外资，导致本国支付能力不足和国际收支严重失衡，削弱投资者信心，造成资金外逃，进而引发外债危机，再通过外债危机的传导与扩散引发全面金融危机。其三，银行业危机源于金融机构过度信贷形成大量不良资产而引发的银行系统的内在脆弱性，导致银行无力支付存款人存款，引起个人和企业破产，进而引发货币危机，乃至金融危机。其四，资本市场危机是指由实物经济和产业结构失衡、货币政策调整、债务危机等带来的信心危机所致。当人们对经济预期不乐观时，会在短时期内采取一致行动，抛售手中资产特别是有价证券，这种“蝴蝶效应”导致了资本市场危机爆发，进而引发全面金融危机。
2. 金融危机在国际间的传导机制分析。理论界对金融危机传导机制做了大量研究，其中一种代表性观点将其分为接触性传导和非接触性传导，并从国际贸易、国际资本流动、市场预期、金融传染、季风效应等方面予以解析。在此，重点介绍解析接触性传导机制。国际贸易和国际资本流动是金融危机接触性传导机制得以发挥效用的两个主要途径，通过国际贸易及国际资本流动引发国家某些经济要素变化，最终引起相关国家经济金融某些侧面或整体变化，从而实现金融危机的跨国传递。国际贸易传导在学界根据贸易对手国家不同分为三种类型：一是贸易伙伴传导型，二是贸易竞争对手传导型，三是产业联动效应传导型。笔者认为，不管贸易形式如何，通过贸易传导金融危机的机理大致相同，进程和表现也并无大异。金融危机发生时，进口国经济萎缩，进口需求减少，导致出口国外贸顺差减少，逆差扩大，外汇储备减少，出口国相关企业效益滑坡，倒闭频繁严重，从而减少社会用工，形成较大社会失业，进而影响人们收入预期，造成内需滞涨，引发出口国经济萧条。至此，国际贸易实现了金融危机从一国到另一国的传递。国际资本对金融危机的传导主要靠金融溢出效应起作用，发生金融危机国家的流动性不足风险，通过国际资本逐利避害属性，将金融危机扩散到其他国家。国际游资具有流动性强、冲击力大和难以有效监控等特点。据国际货币基金组织估计，目前全球国际游资高达7万亿美元。市场预期、金融传染、季风效应都属于非接触性传导机制，这种传导机制在经济全球化大背景下，传导作用日益明显，也应引起高度重视。
3. 2007年世界金融危机形成和传导机制实证分析。总而言之，发轫于美国的本次金融危机实际上是金融杠杆风险过度放大导致的结果，然后再通过全球高度融合的资本流动体系及贸易体系，将危机传向全球。美元全球流动机制为美国境内金融创新提供了充足美元货币，使华尔街得以将美国境内收入流实现资本最大化，从而造就美国经济的全面虚拟化。在此过程，低收入者的收入流一再被杠杆化，形成了杠杆链。虽然形式上这些杠杆链延长了从风险源头到最终持有者之间的风险传导路径，但也促成各类金融杠杆交织在一起，不断放大经济中存在的风险，将金融业的脆弱性传给了整个美国经济。从上述分析得出，2007年金融危机的形成主要由货币危机和资本市场危机促发的，其传导主要是靠国家贸易和国际资本流动共同构成的接触性传导机制起作用，另外再辅以市场预期及和金融传染等作用。
（二）政府审计的一般履责行为和作用
我国政府审计履行着保护国家经济安全的职责，在维护市场经济秩序、保障财政资金安全、防止国有资产流失、强化金融监管以及促进资本市场有效运行等方面发挥了重要作用。2008年，刘家义审计长明确提出“未来五年，中国审计署的总体目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进发展，首要任务是维护国家经济安全”。具体而言，政府审计是怎样履责和作为的呢？据有关学者分析，政府审计职能主要是对国家经济活动进行监控，保证和促进政府公共受托责任全面履行。政府审计的监控活动主要发挥五个作用，包括监测、预防、预警、控制及修复作用。其中，监测作用是基本层次，是其他作用赖以有效发挥的基础；预防、预警、纠偏及修复作用则属于衍生层次，是监测作用有效发挥的功能结果。（1）监测作用。政府审计部门通过对国家经济活动进行监测，收集国家经济安全的相关信息，并进行整理。（2）预防作用。政府审计部门依法对有关经济活动进行审计，对违法经济活动产生事前的震慑作用，预防危害国家经济安全行为的发生。（3）预警作用。政府审计部门通过分析审计活动所收集到的经济安全信息，及时发现国家经济运行过程中存在的潜在威胁，进而对国家经济安全进行预警。（4）纠偏作用。政府审计部门利用法律赋予的权力，及时制止审计过程中发现的有关违法违规问题，从而纠正危害国家经济安全的行为。（5）修复作用。政府审计部门通过对国家经济活动的监控，发现国家有关经济制度设计、经济政策制定中的缺陷，为政府部门修复经济制度、经济政策中的缺陷提供依据。
三、政府审计应对金融危机的策略与建议
以上分析可以得出，政府审计应对金融危机策略主要是对金融危机形成及传导进行识别、判断、预警、反映及预处理，不仅要客观反映问题，让决策层尽快做出科学决策，更要根据金融危机发展阶段的不同相机而动。为便于分析，可以将金融危机发展过程分为潜伏期、爆发和持续期、平息和善后期等三个阶段。
（一）金融危机的潜伏期
这一阶段，政府审计主要责任是准确及时反映国民经济体中的潜在风险，通过金融审计、财政审计、社保审计、企业审计等子审计领域分层次、分侧面地反映问题，达到预防效果。在此，着重解析金融审计和财政审计等两个行业性审计。
1.金融领域审计。一是尝试建立多维金融预警体系，揭示系统性风险。建立多维金融预警体系，首先要设置科学合理预警指标：从反映单个金融机构经营绩效和风险状况的各类微观指标，到各个金融行业，如银行、保险、证券等中观指标，再到关注GDP 增长率、CPI 增长率、政府赤字额、出口增长率、国际储备额等宏观指标变化；其次是通过科学建模方法，利用预警指标进行风险预测，利用时间序列等高级计量方法，对预警指标同风险状况间的关系进行深入实证分析，使预警机制更加科学合理。二是关注金融创新，研究风险防范策略，揭示金融创新品种的风险。在日常审计工作中，应将规范金融创新品种作为重要内容，研究其创新机理，关注风险控制点、风险传导机制和风险防范策略。三是加强政府审计对国际游资监督。国际游资投机运作是最近几次金融危机爆发的重要原因，欧洲金融危机、墨西哥金融危机、东南亚金融危机和阿根廷金融危机等都出现过国际资本冲击迹象。国际游资具有投机性、短期性和大规模流动性等特征,流入时产生的“马太效应”、“羊群效应”和流出时产生的“蝴蝶效应”都可能对一国金融和经济造成巨大冲击,甚至导致金融危机。因此，加强研究国际游资运行特点和规律、汲取国际教训、做好及时有效监管,对于确保我国经济金融的安全和发展具有十分重要的现实意义。
2.财政领域审计。较易引起金融风险的财政领域主要是地方债务风险，2008年冰岛债务危机和2009年希腊债务危机昭示着财政风险极易引发金融危机。笔者认为，政府债务性审计要从债务风险指标、政府现金流量表、债务可持续性等三个视角,加强对地方政府乃至国家的债务风险分析,提出了合理控制地方债务风险的可靠建议。首先，评价政府债务风险指标可从四个指标入手：一是赤字率（当年赤字额/当年GDP，欧洲联盟规定上限为3%）；二是债务负担率（当年债务余额/当年GDP，国际公认不应超过45%）；三是偿债率（年度还本付息额/当年财政收入，警戒线为10%）；四是债务依存度（当年新增债务/当年财政支出，警戒线为20%到30%)。其次，评价政府现金流量表。当通过对现金流量表分析得出如下两种判断时：一是地方政府的收支矛盾比较突出,今后相当长一段时间地方政府的债务规模呈现逐步扩大趋势；二是用于抵御政府债务风险的存量资源非常紧张，流量资源难以为继。则地方政府债务风险已经到了警戒线边缘,必须引起政府审计高度重视。最后，评价政府债务的可持续性。在现行地方债务运行模式下,当政府净值为正数时,只要实际预算赤字率小于可持续性目标,地方政府就能实现债务可持续性,政府部门不存在偿债不足风险；当政府净值为负时,如果实际预算盈余率大于可持续性目标,则地方政府仍可实现债务可持续,债务风险也处于可控制范围之内。笔者认为，审计署2010年审计项目计划安排的“地方政府债务情况专项审计调查”正当其时，其对摸清地方债务总体情况、揭示债务运行风险、促进规范债务管理、防范政府性债务风险、健全债务风险责任制度将起到积极推动作用。
（二）金融危机爆发及持续期
1.运用独立审计判断，科学评估危机。据前所述，金融危机爆发有两种原因，一是从别国传入本国；二是由于本国经济某些薄弱环节诱发引起。因此，政府审计在应对危机时，应根据金融危机形成机制的不同而相机行动。针对从别国导入型金融危机，政府审计首要任务是摸清金融危机传导路径和渠道，判断其是由国际贸易传导引入还是由国际资本流动逐利引入，传输渠道是否可以屏蔽或者隔断；第二是要了解金融危机给本国实体经济造成何种影响，这种影响是暂时的还是长远的，是否应建议高层出台相应救济措施；第三是要正确评估国外金融危机后续冲击力度。针对本国自身问题诱发型金融危机，政府审计也要对其产生原因、首当其冲受到影响的经济领域、危机可能持续的时间和范围等作出正确评估和界定，以便谋定而后动。
2.运用自身超脱地位，协调相关监管部门。以美国审计署（GAO）为例。2008年10月，在金融危机紧要关头，美国国会批准了《经济稳定紧急法案》中的“问题资产救助计划”，以增强美国银行系统的稳定和金融机构的偿付能力。在批准这项法案时，国会要求GAO至少每60天（两个月）要汇报救助计划的执行情况及结果。为了实施该救助计划，国会专门设立了监督小组和“问题资产救助计划”特别监察长，财政部专门设立了金融稳定办公室。为此，GAO需要协调它与国会监督小组、特别监察长的工作，分享相关信息；GAO还要根据要求，如对审计金融稳定办公室的年度报表发现的问题发布专项审计报告。为履行这些监督职责，GAO组建了包括金融市场与公共政策分析师、会计师、律师、经济学家等专家组成的工作小组，充实内部专业技术知识与能力。借鉴GAO有关做法，中国审计署在今后危机处理中将扮演更加重要角色。
3.发挥审计监督职能，提出乃至落实减缓危机方案。危机发生后，经济状况将会相当棘手，拨乱反正、迅速找到减缓危机的措施和方案，是国家审计署不可推卸的责任，对此，审计署不仅要提出科学合理救助方案，也要承担起监督落实国家应急计划的职责。本次金融危机中，中国审计署发挥了较大作用，本文已有描述。在此，仅对GAO在危机中的表现做一简要分析，以达管窥之效。从GAO在2008年1月至2009年12月金融危机持续期间的审计报告和国会证词可以看出，GAO在金融危机中发挥了重要作用。当期，GAO通过审计报告或证词等方式提交审计建议53次，其中提交审计报告29篇，做国会证词24次。以内容分类，其中从解决不良资产救助计划透明度和责任问题等方面提出审计建议20次，从加强金融监管方面提出审计建议14次，从确保复苏和再救助法案责任和透明度等方面提出审计建议7次，从加强政府债务审查方面提出审计建议6次，其他方面提出建议6次。
（三）金融危机平息及善后期
1．探索揭示系统性风险的新型审计模式。西方审计理论与实务界已加大对风险导向审计探索,形成了以战略观和系统观为统领的审计指导思想，这种指导思想充分考虑了特定行业审计的经营风险、行业风险、环境风险和经济社会等系统性风险，通过广泛、深入了解被审计单位及其环境，及时识别风险，评估风险的可能性，发布风险预警。从1990 年起，美国审计总署GAO就开始报告政府工作中的高风险领域，此后，GAO定期报告高风险进展以及更新高风险系列。GAO在探索高风险系列审查中提出了许多有益建议，如改善人力资源、财务管理、信息系统状况等，为国家节约了大量资金，明显提高了政府服务质量，增强了政府绩效和责任的信任度，同时，高风险系列审查制度也帮助国会制定和完善了一些法律规范。
2．建立信息化审计平台，实现全方位审计监督。信息系统是把双刃剑，既是便捷传递风险的平台，也是有效识别风险、屏蔽风险的平台。为了达到维护国家经济安全的监督效果，系统审计的主攻方向是：有效融合金融、财政、企业、海关、商务等信息平台，实现数据大集中，探索专业审计数据大共享，加大数据分析力度，及时把握经济运行中存在的风险，及时发现苗头性、趋势性问题，实现全方位审计监督。在信息化环境下,审计人员要学会将传统审计理论、行为科学理论、信息管理理论、信息技术理论相互渗透、融合、互动,共同构筑一个完整的多元化动态审计体系。只有这样，才能站在更全局、更宏观的高度揭示被审计对象的系统性风险，在批判的基础上提出建设性审计建议。
3．加强审计队伍建设，构建高素质复合型审计队伍。风险导向审计不仅要求审计人员要有扎实的专业基础、专业判断能力、丰富的行业知识和职业经验,还要有较高的风险识别和分析能力,能够对被审计行业各方面风险进行准确评估。既能从宏观层面进行剖析，分析问题产生和发展的制度原因，包括国家的宏观政策导向，行业发展脉络，法律环境的影响程度；又能从微观层面进行甄别，具体分析问题产生的局部因素,包括微观单位的管理因素。目前我国审计人员整体素质还不能满足风险导向审计的要求,还需要大力培养高素质复合型人才，培养专家型、复合型、领军型审计人才,为政府审计发挥维护国家经济安全功能提供有力的人力资源保障。（作者：梁轩瑞 审计署广州办）
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