明确任务 创新思路 努力推动内部审计工作转型与发展
黄利明（山东省审计厅副厅长）
在全省上下深入贯彻落实科学发展观，积极推进转方式、调结构，大力加强经济文化强省建设的形势下，《山东省内部审计工作规定》（以下简称《规定》）经省政府第62次常务会议审议通过，以第220号山东省政府令公布，自2010年4月1日起施行。《规定》的颁布实施，是山东省内部审计事业发展进程中具有里程碑意义的一件大事，也是全省财政经济活动和民主法制建设中的一件大事。这是自审计法颁布实施以来，山东省出台的第一部关于内部审计的政府规章。与此同时，国务院新修订的审计法实施条例也对加强内部审计工作作出了更加明确具体的规定。贯彻执行好上述法规规章，对于进一步促进全省内审工作制度化、规范化，推动内部审计转型与发展，更好地服务于山东经济社会科学发展具有十分重要的作用。
一、认真贯彻执行内部审计法规规章，积极营造良好内部审计执法环境
新审计法实施条件的颁布实施，特别是《规定》的出台，为我省建立健全内部审计工作机制、完善内部审计机构、提高内部审计工作水平提供了法制保障。因此，我们要把贯彻新审计法实施条例，特别是把学习贯彻《规定》作为今年乃至今后一段时期的一项重要工作来抓，切实采取措施推动《规定》的贯彻落实，促进全省内审工作又好又快发展。
（一）进一步明确审计机关指导内部审计工作的法定职责。审计法明确规定国家审计机关对依法属于其监督对象的单位的内部审计工作进行业务指导和监督，新审计法实施条例在细化上述条文时，又提出了国家审计机关可通过内部审计自律组织加强对内审工作的指导和监督。以上规定，既指出了对内部审计业务指导和监督是国家审计机关的法定职责，又通过内审协会这一组织进一步扩大了指导内审工作的范畴，这对于推动我省内审工作全面深入开展具有重要作用。为此，我们在起草《规定》时，依照法律、行政法规的要求，充分考虑山东省实际，从七个方面明确了审计机关履行指导监督内审工作的职责，主要包括指导内审机构和人员依法开展内审工作，建立健全内审工作机制以及考核评价内审工作质量等内容。以上内容充分说明在对内部审计工作指导方面，国家审计机关肩负着义不容辞的责任和义务，我们对此要有深刻理解和准确把握，切实把内审指导工作抓好、抓出成效。
（二）督促和指导各部门单位建立健全内部审计机构。为健全内部审计工作机制，《规定》提出了四类单位应当设立独立的内部审计机构，包括国家出资的独资和控股金融机构、上市公司、国家出资的独资和控股企业以及法律法规规定的其他应当设立独立内部审计机构的单位。除以上规定外，其他单位可根据需要设立内部审计机构或者配备内部审计人员；对于有内审工作需要但不具备设立独立内审机构条件和人员编制的单位，规定还明确了可以授权单位内设机构履行内部审计职责。这些都为各部门单位建立完善内审工作机制、保证内审工作顺利开展提出了具体的要求，我们应在组织实施内审工作规定时，切实把各项要求落到实处。通过调查摸底，对各部门单位的内审机构设置和人员配备情况做一次全面统计分析，区分不同情况指导各部门单位健全完善内审工作机制。
（三）扎实做好指导内审机构依法履行内审工作职责的工作。内部审计是发挥审计“免疫系统”功能的第一道防线，是部门单位内部控制体系的重要组成部分。内审工作开展好的部门单位，出现违纪违规和效益低下等问题的可能性就小，反之，内审工作得不到重视，内控机制不够健全有效的部门单位，就可能存在较大的管理漏洞。由此可见，健全有效的内部审计机制，将为审计机关开展审计监督提供可靠的内控制度基础。《规定》明确规定了内审机构和内审人员的八项职责和十项权限。全省各级审计机关要通过对内审工作的指导和监督，保障内审人员依法行使好法定职权，为实施内部审计创造有利环境。
二、创新思路，推动内部审计工作健康科学发展
当前，内部审计已进入一个全新的发展时期，内部审计在经济生活中日益受到重视，并呈现出从控制导向审计向风险导向审计转变的发展局面，内部审计职能从确认、评价扩展到预测、咨询，更加强调客观性，更加注重价值增值。这些都对内部审计工作提出了新的更高要求，也为内部审计发挥更大的作用提供了良好机遇。我们要抓住发展的大好时机，理清思路，乘势而上，再接再厉，努力开创内部审计工作新局面。
（一）树立科学审计理念，发挥内部审计“免疫系统”功能。刘家义审计长根据我国经济社会发展的新情况，依据建设和谐社会的目标和要求，通过对审计工作的本质和任务的深入思考，提出了审计本质是国家经济社会健康运行的“免疫系统”论断。国家审计、内部审计和社会审计可以从不同角度、在不同领域为经济社会发展发挥“免疫系统”功能。内部审计处于组织内部，是组织的一部分，对于组织的情况最了解，不仅能发现问题，更能预见问题，防范风险，在整个审计体系中发挥最基础的作用。我们要坚持用科学的内部审计理念指导工作开展，充分发挥内部审计在公司治理、风险管理和内部控制中的作用，推进内部审计转型与发展。工作要坚持围绕中心、服务大局的工作思路，着眼于全省工作大局，围绕经济社会发展的中心工作和企业改革、改制、转制的要求，扎实做好各项内部审计工作；要坚持突出重点、务求实效的工作要求，统筹兼顾，突出重点，优化整合内部审计资源，切实保证组织管理目标和经济目标的实现；要坚持开拓创新、提高水平的工作目标，通过创新审计模式、审计目的、审计手段、审计方法和审计内容等，逐步实现内部审计工作的现代化。
（二）积极拓宽审计领域，提升工作层次和水平。山东省审计工作会议在部署2010年工作任务时，提出了“四个更加关注”的工作思路和要求。即更加关注大局，要立求服务于经济社会发展和党委政府中心工作大局，正确处理长远性目标和阶段性任务的关系，坚持“有所为有所不为”；更加关注绩效，促进提高资金使用效益和资源利用效率；更加关注责任，要严格审计执法，健全问责机制，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究；更加关注整改，要坚持标本兼治、纠建并举原则，切实把审计发现问题的整改落到实处。各级内审机构要按照上述要求，根据形势发展需要，进一步更新观念，创新方法，科学确定本部门、本单位内部审计工作目标和重点，强化内部审计的监督、评价和服务职能。逐步从单纯的查错纠弊向促进提高单位管理水平转变，从单纯的财政财务收支审计向管理、绩效审计转变，从单纯监督型向监督服务型转变，更好地满足部门单位对内审工作的需求，更好地为本部门、本单位加强管理、提高效益服务。
（三）进一步突出内部审计重点，提高审计成效。深入开展对本单位及所属单位经济活动情况的审计，保障组织的资产安全、完整和会计信息的真实、可靠。以揭隐患、促管理为目标，积极开展管理效益审计，评价内部控制制度的执行情况，反映经济管理和资金使用中存在的问题，及时提出改进建议，促进各项经营管理目标的实现和资金的安全有效运行。根据本单位主要负责人或者权力机构的要求，对所属单位领导人员进行任期经济责任审计，加强对权力的监督，促进廉政建设。大力推进建设项目的全过程跟踪审计，发挥内部审计实时监督的优势，规范投资项目管理，保证建设资金的安全有效使用。围绕本单位经济管理中的重要事项开展专项审计调查，向本单位主要负责人或者权力机构报告审计调查结果，为领导决策提供参考依据。另外，还要积极借鉴国外成功经验，探索生态环境等领域审计，使内部审计工作更广泛地、更好地发挥建设性作用。
（四）完善规章制度，规范审计行为。全省各级审计机关和广大内审机构要从本地区、本单位实际出发，在组织内审人员认真贯彻《规定》的基础上，认真遵循中国内部审计协会发布的内部审计准则和指南，制定和完善内部审计操作指引和制度等，不断增强依法审计意识，进一步提高内部审计工作的规范化程度，促进内部审计工作效率和质量的提高，使内部审计工作沿着规范化、科学化的方向发展。
三、强化措施，切实加强对内部审计工作的领导和指导
内部审计是整个审计体系中的一个重要组成部分。对内部审计工作进行指导和监督，既是审计机关的法定职责，也是经济形势发展的必然要求。因此，必须着眼山东经济社会发展全局，立足推动内部审计工作转型与发展，切实加强对内部审计工作的监督指导。
（一）进一步提高对内部审计指导工作重要性的认识。随着全球经济一体化进程的加快和我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济的不断完善，使得企业、事业单位的组织治理结构发生了多样性的变化，内部控制和风险管理日益成为管理层在经济运行中关注的焦点。政府部门随着依法行政、政务公开，尤其是责任追究制度的不断推进，在加强内部财务管理，提高财政资金使用效益等方面的需求也日益强烈。这些变化为内部审计工作提供了巨大的发展空间，同时也为审计机关依法履行业务指导和监督职责提出了新的要求。加强对内部审计工作的指导和监督，既有利于内部审计工作的发展，也是国家审计监督的需要。通过对内部审计工作的业务指导和监督，能够有效提高内部审计服务于本单位加强内部管理、实现组织发展目标的质量和水平，充分发挥内部审计的建设性作用，推动内部审计事业的健康发展。而内部审计的发展，对于审计机关而言，一方面可以促进依法属于审计机关监督对象的单位加强内部控制，提高财政财务收支的真实、合法和效益程度，从而成为审计机关发挥审计监督作用的又一有效途径。另一方面，可以为审计机关加强审计监督创造良好的执法环境，有利于审计机关在审计监督的过程中加强内部审计与审计机关的协调配合，提高内部审计成果的利用价值，从而有利于审计机关防范审计风险，提高审计工作的质量和效率。因此，加强对内部审计工作的指导，对于发挥内部审计“免疫系统”功能，推动内部审计工作转型与发展，促进经济社会发展目标任务落实，服务经济社会健康发展具有十分重要的意义。
（二）注重调查研究，提高内审指导工作的针对性和有效性。当前内部审计发展很快，给内审指导工作带来了挑战。只有加强调查研究，深入内部审计实践，找准内部审计发展的规律，才能提高内审指导工作的针对性、有效性。当前要围绕内部审计亟需解决的问题开展调查研究，提出切实可行的解决思路和方法，有效指导内审工作开展。要在调查研究的基础上，根据内部审计机构的不同特点，开展分类指导，有的放矢，提高指导的针对性。在分类指导上要突出重点，对尚未开展内部审计工作的单位分类实施不同的宣传与辅导策略，便于这些单位接受内部审计理念，产生建立内部审计制度的需求。要把内审指导工作和审计机关的审计监督有机结合起来，发挥审计机关的优势，更加有效地推动内审工作发展。对内审机构健全、工作开展有效的部门单位，要充分利用其内部审计成果；对没有建立内审制度和内审工作开展不利的，要根据审计发现的问题，及时指出其存在的内控问题和管理漏洞，督促其建立健全内审工作制度，发挥内部审计的作用。
（三）依法加强对内审协会工作的支持和领导，推动内审指导工作深入开展。新审计法实施条例和《规定》都对审计机关通过内审协会加强内部审计的业务指导和监督作出了明确规定，这不仅有效缓解审计机关力量不足与内部审计事业快速发展的矛盾，降低审计机关行政成本，也为审计机关更加有效地履行指导监督内部审计职责开辟了有效途径。审计机关开展内部审计指导监督工作，只能限定在依法属于审计机关监督对象的部门单位。如果通过协会开展内审指导工作，其管理范围将非常广阔，可以覆盖民营企业、外资企业、合资企业以及村镇等。因此，我们要按照有关要求，切实履行好对内审协会的指导、监督和管理职能，充分发挥内审协会对内部审计的指导作用，进一步放大审计机关履行指导监督职责能力，努力做到指导更加全面、监督更加有力、协调更加到位。要重视协会的建设，充分发挥协会在行业管理中的地位和作用。要关心和支持协会工作，为协会建设提供有力的组织和体制保障，定期听取协会工作汇报，认真研究协会工作，积极参加协会开展的各项活动，切实帮助解决工作中遇到的困难和问题，为协会工作创造必要的条件，全面提升协会服务行业发展的能力和水平。（作者：黄利明 山东省审计厅副厅长）
一、认真贯彻执行内部审计法规规章，积极营造良好内部审计执法环境
新审计法实施条件的颁布实施，特别是《规定》的出台，为我省建立健全内部审计工作机制、完善内部审计机构、提高内部审计工作水平提供了法制保障。因此，我们要把贯彻新审计法实施条例，特别是把学习贯彻《规定》作为今年乃至今后一段时期的一项重要工作来抓，切实采取措施推动《规定》的贯彻落实，促进全省内审工作又好又快发展。
（一）进一步明确审计机关指导内部审计工作的法定职责。审计法明确规定国家审计机关对依法属于其监督对象的单位的内部审计工作进行业务指导和监督，新审计法实施条例在细化上述条文时，又提出了国家审计机关可通过内部审计自律组织加强对内审工作的指导和监督。以上规定，既指出了对内部审计业务指导和监督是国家审计机关的法定职责，又通过内审协会这一组织进一步扩大了指导内审工作的范畴，这对于推动我省内审工作全面深入开展具有重要作用。为此，我们在起草《规定》时，依照法律、行政法规的要求，充分考虑山东省实际，从七个方面明确了审计机关履行指导监督内审工作的职责，主要包括指导内审机构和人员依法开展内审工作，建立健全内审工作机制以及考核评价内审工作质量等内容。以上内容充分说明在对内部审计工作指导方面，国家审计机关肩负着义不容辞的责任和义务，我们对此要有深刻理解和准确把握，切实把内审指导工作抓好、抓出成效。
（二）督促和指导各部门单位建立健全内部审计机构。为健全内部审计工作机制，《规定》提出了四类单位应当设立独立的内部审计机构，包括国家出资的独资和控股金融机构、上市公司、国家出资的独资和控股企业以及法律法规规定的其他应当设立独立内部审计机构的单位。除以上规定外，其他单位可根据需要设立内部审计机构或者配备内部审计人员；对于有内审工作需要但不具备设立独立内审机构条件和人员编制的单位，规定还明确了可以授权单位内设机构履行内部审计职责。这些都为各部门单位建立完善内审工作机制、保证内审工作顺利开展提出了具体的要求，我们应在组织实施内审工作规定时，切实把各项要求落到实处。通过调查摸底，对各部门单位的内审机构设置和人员配备情况做一次全面统计分析，区分不同情况指导各部门单位健全完善内审工作机制。
（三）扎实做好指导内审机构依法履行内审工作职责的工作。内部审计是发挥审计“免疫系统”功能的第一道防线，是部门单位内部控制体系的重要组成部分。内审工作开展好的部门单位，出现违纪违规和效益低下等问题的可能性就小，反之，内审工作得不到重视，内控机制不够健全有效的部门单位，就可能存在较大的管理漏洞。由此可见，健全有效的内部审计机制，将为审计机关开展审计监督提供可靠的内控制度基础。《规定》明确规定了内审机构和内审人员的八项职责和十项权限。全省各级审计机关要通过对内审工作的指导和监督，保障内审人员依法行使好法定职权，为实施内部审计创造有利环境。
二、创新思路，推动内部审计工作健康科学发展
当前，内部审计已进入一个全新的发展时期，内部审计在经济生活中日益受到重视，并呈现出从控制导向审计向风险导向审计转变的发展局面，内部审计职能从确认、评价扩展到预测、咨询，更加强调客观性，更加注重价值增值。这些都对内部审计工作提出了新的更高要求，也为内部审计发挥更大的作用提供了良好机遇。我们要抓住发展的大好时机，理清思路，乘势而上，再接再厉，努力开创内部审计工作新局面。
（一）树立科学审计理念，发挥内部审计“免疫系统”功能。刘家义审计长根据我国经济社会发展的新情况，依据建设和谐社会的目标和要求，通过对审计工作的本质和任务的深入思考，提出了审计本质是国家经济社会健康运行的“免疫系统”论断。国家审计、内部审计和社会审计可以从不同角度、在不同领域为经济社会发展发挥“免疫系统”功能。内部审计处于组织内部，是组织的一部分，对于组织的情况最了解，不仅能发现问题，更能预见问题，防范风险，在整个审计体系中发挥最基础的作用。我们要坚持用科学的内部审计理念指导工作开展，充分发挥内部审计在公司治理、风险管理和内部控制中的作用，推进内部审计转型与发展。工作要坚持围绕中心、服务大局的工作思路，着眼于全省工作大局，围绕经济社会发展的中心工作和企业改革、改制、转制的要求，扎实做好各项内部审计工作；要坚持突出重点、务求实效的工作要求，统筹兼顾，突出重点，优化整合内部审计资源，切实保证组织管理目标和经济目标的实现；要坚持开拓创新、提高水平的工作目标，通过创新审计模式、审计目的、审计手段、审计方法和审计内容等，逐步实现内部审计工作的现代化。
（二）积极拓宽审计领域，提升工作层次和水平。山东省审计工作会议在部署2010年工作任务时，提出了“四个更加关注”的工作思路和要求。即更加关注大局，要立求服务于经济社会发展和党委政府中心工作大局，正确处理长远性目标和阶段性任务的关系，坚持“有所为有所不为”；更加关注绩效，促进提高资金使用效益和资源利用效率；更加关注责任，要严格审计执法，健全问责机制，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究；更加关注整改，要坚持标本兼治、纠建并举原则，切实把审计发现问题的整改落到实处。各级内审机构要按照上述要求，根据形势发展需要，进一步更新观念，创新方法，科学确定本部门、本单位内部审计工作目标和重点，强化内部审计的监督、评价和服务职能。逐步从单纯的查错纠弊向促进提高单位管理水平转变，从单纯的财政财务收支审计向管理、绩效审计转变，从单纯监督型向监督服务型转变，更好地满足部门单位对内审工作的需求，更好地为本部门、本单位加强管理、提高效益服务。
（三）进一步突出内部审计重点，提高审计成效。深入开展对本单位及所属单位经济活动情况的审计，保障组织的资产安全、完整和会计信息的真实、可靠。以揭隐患、促管理为目标，积极开展管理效益审计，评价内部控制制度的执行情况，反映经济管理和资金使用中存在的问题，及时提出改进建议，促进各项经营管理目标的实现和资金的安全有效运行。根据本单位主要负责人或者权力机构的要求，对所属单位领导人员进行任期经济责任审计，加强对权力的监督，促进廉政建设。大力推进建设项目的全过程跟踪审计，发挥内部审计实时监督的优势，规范投资项目管理，保证建设资金的安全有效使用。围绕本单位经济管理中的重要事项开展专项审计调查，向本单位主要负责人或者权力机构报告审计调查结果，为领导决策提供参考依据。另外，还要积极借鉴国外成功经验，探索生态环境等领域审计，使内部审计工作更广泛地、更好地发挥建设性作用。
（四）完善规章制度，规范审计行为。全省各级审计机关和广大内审机构要从本地区、本单位实际出发，在组织内审人员认真贯彻《规定》的基础上，认真遵循中国内部审计协会发布的内部审计准则和指南，制定和完善内部审计操作指引和制度等，不断增强依法审计意识，进一步提高内部审计工作的规范化程度，促进内部审计工作效率和质量的提高，使内部审计工作沿着规范化、科学化的方向发展。
三、强化措施，切实加强对内部审计工作的领导和指导
内部审计是整个审计体系中的一个重要组成部分。对内部审计工作进行指导和监督，既是审计机关的法定职责，也是经济形势发展的必然要求。因此，必须着眼山东经济社会发展全局，立足推动内部审计工作转型与发展，切实加强对内部审计工作的监督指导。
（一）进一步提高对内部审计指导工作重要性的认识。随着全球经济一体化进程的加快和我国改革开放的不断深入，社会主义市场经济的不断完善，使得企业、事业单位的组织治理结构发生了多样性的变化，内部控制和风险管理日益成为管理层在经济运行中关注的焦点。政府部门随着依法行政、政务公开，尤其是责任追究制度的不断推进，在加强内部财务管理，提高财政资金使用效益等方面的需求也日益强烈。这些变化为内部审计工作提供了巨大的发展空间，同时也为审计机关依法履行业务指导和监督职责提出了新的要求。加强对内部审计工作的指导和监督，既有利于内部审计工作的发展，也是国家审计监督的需要。通过对内部审计工作的业务指导和监督，能够有效提高内部审计服务于本单位加强内部管理、实现组织发展目标的质量和水平，充分发挥内部审计的建设性作用，推动内部审计事业的健康发展。而内部审计的发展，对于审计机关而言，一方面可以促进依法属于审计机关监督对象的单位加强内部控制，提高财政财务收支的真实、合法和效益程度，从而成为审计机关发挥审计监督作用的又一有效途径。另一方面，可以为审计机关加强审计监督创造良好的执法环境，有利于审计机关在审计监督的过程中加强内部审计与审计机关的协调配合，提高内部审计成果的利用价值，从而有利于审计机关防范审计风险，提高审计工作的质量和效率。因此，加强对内部审计工作的指导，对于发挥内部审计“免疫系统”功能，推动内部审计工作转型与发展，促进经济社会发展目标任务落实，服务经济社会健康发展具有十分重要的意义。
（二）注重调查研究，提高内审指导工作的针对性和有效性。当前内部审计发展很快，给内审指导工作带来了挑战。只有加强调查研究，深入内部审计实践，找准内部审计发展的规律，才能提高内审指导工作的针对性、有效性。当前要围绕内部审计亟需解决的问题开展调查研究，提出切实可行的解决思路和方法，有效指导内审工作开展。要在调查研究的基础上，根据内部审计机构的不同特点，开展分类指导，有的放矢，提高指导的针对性。在分类指导上要突出重点，对尚未开展内部审计工作的单位分类实施不同的宣传与辅导策略，便于这些单位接受内部审计理念，产生建立内部审计制度的需求。要把内审指导工作和审计机关的审计监督有机结合起来，发挥审计机关的优势，更加有效地推动内审工作发展。对内审机构健全、工作开展有效的部门单位，要充分利用其内部审计成果；对没有建立内审制度和内审工作开展不利的，要根据审计发现的问题，及时指出其存在的内控问题和管理漏洞，督促其建立健全内审工作制度，发挥内部审计的作用。
（三）依法加强对内审协会工作的支持和领导，推动内审指导工作深入开展。新审计法实施条例和《规定》都对审计机关通过内审协会加强内部审计的业务指导和监督作出了明确规定，这不仅有效缓解审计机关力量不足与内部审计事业快速发展的矛盾，降低审计机关行政成本，也为审计机关更加有效地履行指导监督内部审计职责开辟了有效途径。审计机关开展内部审计指导监督工作，只能限定在依法属于审计机关监督对象的部门单位。如果通过协会开展内审指导工作，其管理范围将非常广阔，可以覆盖民营企业、外资企业、合资企业以及村镇等。因此，我们要按照有关要求，切实履行好对内审协会的指导、监督和管理职能，充分发挥内审协会对内部审计的指导作用，进一步放大审计机关履行指导监督职责能力，努力做到指导更加全面、监督更加有力、协调更加到位。要重视协会的建设，充分发挥协会在行业管理中的地位和作用。要关心和支持协会工作，为协会建设提供有力的组织和体制保障，定期听取协会工作汇报，认真研究协会工作，积极参加协会开展的各项活动，切实帮助解决工作中遇到的困难和问题，为协会工作创造必要的条件，全面提升协会服务行业发展的能力和水平。（作者：黄利明 山东省审计厅副厅长）
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