金融危机背景下政府公共工程投资跟踪审计研究
张亮(审计署驻哈尔滨特派办)
【发布时间:2010年05月05日】
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    为防范和化解国际金融危机对我国的不利影响,中央确定了进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施,并实施了到2010年新增4万亿元的投资计划,旨在通过扩大内需促进经济增长,降低全球金融风暴给我国带来的影响。温家宝总理在2009年的政府工作报告中指出,政府投资力度大,新上项目多,要强化监察、审计等监督,做到行政权力运行到哪里,监督就落实到哪里,财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里。政府财政资金使用具有面广量大,涉及项目多等特点,有些项目时间紧,资金使用周期短,因而为保障资金的规范性、安全性和效益性迫切需要审计机关实施跟踪审计。开展跟踪审计既是发挥审计在政府公共工程投资领域的职能作用,促进经济又好又快发展、保障国家建设资金安全、有效运行的客观需要;也是新形势下审计机关适应党和政府对审计工作的新要求、新任务,与时俱进、开拓进取的现实需要。本文对在政府公共工程投资领域开展跟踪审计的必要性和作用进行深入分析的基础上,对审计机关如何开展跟踪审计进行相应的探讨和研究,希望对当前开展跟踪审计工作有所帮助和启迪。
    一、开展跟踪审计,有利于提高政府公共工程投资的规范性、安全性和效益性
    1. 跟踪审计可以规范政府公共工程投资行为
    2009年中央扩内需保增长专项审计调查发现,政府公共工程投资存在项目前期准备工作不充分,项目组织管理薄弱,项目招投标不规范,工程监理履职不到位等问题。因而实施跟踪审计,能够及时发现并纠正项目实施过程中存在的问题;查找出问题背后存在的体制机制方面的原因,并提出切实可行的改进意见和建议,促进问题的整改。
    2. 跟踪审计可以保证政府公共工程投资安全
    政府公共工程投资出现问题,不仅影响国家扩内需、促发展政策目标的有效实现,还会损害政府的公信力,额外增加财政和纳税人的负担,甚至产生寻租行为,滋生腐败。开展跟踪审计,对政府公共工程投资项目从规划、设计、概算、招投标、合同、采购、建设、变更、决算以及管理等各个环节入手进行跟踪监督,能够降低高估冒算、跑冒滴漏、侵占挪用财政资金、损失浪费等问题的发生。
    3. 跟踪审计可以扩大对政府公共工程投资的监督面
    增强审计监督的广度与深度,可以实现权力运行监督和资金管理使用监督相统一、工程质量安全的监督和资金安全规范高效使用的监督相统一等多元化目标,有利于扩大审计监督面。基于审计力量不足与审计任务繁多的矛盾,通过开展跟踪审计,创新审计思维、手段,对于领导关心、群众关注、社会影响大的重点项目,统筹力量,优先安排,紧紧跟进;对于一般项目,通过合理运用各方面审计力量,有效跟进,加大跟踪审计力度,强化抽审复审工作,能够扩大对政府公共工程投资的监督力度,有效促进工程投资的政策目标实现。
    4. 跟踪审计可以提高政府公共工程投资效益
    目前,社会公众日益关注政府公共工程投资绩效情况。通过跟踪审计,在对项目概算执行、项目招投标和政府采购、合同管理、工程结算、资金使用、项目成本进行真实性和合法性审计的基础上,实施效益审计,能够及时揭示因决策失误和管理不善而造成的工程质量、投资损失浪费或项目成本增加、工期延误、节能降耗、环境保护等问题。通过客观公正权威合法的鉴证、评价和裁量工作,发挥审计的建设性功能,为政府提高决策水平和投资效益出谋划策,促进投资效益最大化。
    二、实施政府公共工程投资跟踪审计有利于发挥审计的免疫系统功能
    1. 跟进服务,发挥审计的免疫系统功能
    通过审计跟进,及时识别、揭示政府公共工程投资领域中的各种风险,提请有关部门采取相应对策。如,在跟踪审计过程中,对投资项目不符合中央宏观政策方向,低水平重复建设的问题,审计部门及时予以指出;发现工程承包商为了抬高工程中标价格,蓄意制造围标、流标,迫使概预算编制和审核部门提高标底等行为时,要及时提醒有关部门加强警惕,堵塞漏洞,规避风险。同时,还要发挥跟踪审计的优势,切实做到关口前移,提前发现问题,把隐患消灭在萌芽状态。
    2. 跟进监督,发挥审计的识别功能
    通过跟踪审计及时发现问题,不断改进审计方法。通过跟踪审计,揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞,以保护政府投资的安全健康运行。一方面能够有效地核减工程款、减少投资损失,节省建设资金;另一方面能发现重大违法违规和经济犯罪案件线索,净化投资环境和社会风气。另外,对审计发现的问题,要利用法律赋予的职权,依法做出处理,发挥审计减少和消除违法违规问题的作用。
    3. 跟进管理,发挥审计的抵御功能
    跟踪审计要不断提出意见和建议,促进问题的解决、管理的加强和效益的提高,最终形成健全的政府投资制度体系和运行机制,在维护财政资金安全、维护党和政府形象方面发挥长效作用。要充分利用审计成果,通过审计报告和审计决定,责令和建议被审计单位整改问题,完善内部管理,提高经济效益,促进公共工程项目的健康运行;通过上报审计信息,及时向有关部门反映问题,提出审计建议;通过审计结果公告,把审计跟进的结果告知公众,加大审计公开的力度,扩大跟踪审计的效果。
    三、加强政府公共工程投资跟踪审计的对策建议
    1. 关口前移,做好前期工作
    在国家扩大投资的过程中,比较容易出现项目准备不充分、地方配套资金不到位、概算调整等问题。因此,要做到关口前移,严把投资项目的审批环节。首先,要重点关注项目建设前期工作是否完备,审批手续是否健全,是否具备开工条件以及项目申报材料内容与实际情况是否相符。其次,要确保审批环节不出问题,各相关部门按照规定的程序开展工作,项目单位对申报材料负责,审批部门对各自的审批内容负责。审计机关对中央扩大投资的提前介入,是关口前移的一个重要内容。
    2. 提升责任意识和审计能力
    跟踪审计既是一种工作方法和措施,更是一种责任。政府公共工程项目跟踪审计,必须树立强烈的责任感和使命感。通过跟踪审计,为政府扩内需、促发展、保民生、保稳定的战略决策服务,为建设项目保质保期、安全高效地完成服务,实现节约投资、避免损失、防止腐败、提高效益的投资审计目标。要努力提高自身的审计能力,通过教育培训和实战锻炼,培养一大批工程审计中核查问题的能手、分析研究的强手、计算机应用的高手和精通管理的行家里手。
    3. 提升审计自身的免疫力
    发挥政府公共工程项目跟踪审计职能作用,必须保证审计机关自身免疫系统的健康运转,有效抵御外部的诱惑和腐蚀。要始终把廉政建设作为审计工作的生命线和高压线,塑造审计队伍的良好形象。在审计跟进过程中,积极创新工程审计的保廉机制,促使工程承包、发包单位与中标单位签定廉政承诺书。建立廉政保证金制度,使审计与被审计双方产生互动效应,约束中标单位遵纪守法,消除滋生腐败的土壤。
    4. 改善审计环境
    完善政府公共工程项目跟踪审计,离不开党委、政府的重视,离不开职能部门以及建设单位、施工单位、中介机构、监理单位的理解、支持和配合,离不开法律法规制度的规范和健全。只有全社会的大力支持与配合,才能使跟踪审计取得良好的效果。鉴于跟踪审计项目时间跨度长、要求高、投入力量大,人手少,实施项目多,政府在安排跟踪审计项目时,应优先安排重特大项目。同时,审计机关要与纪检、监察和检察部门建立政府公共工程监督案件查处协作机制,定期交流情况,共享各方掌握的违规违法问题,及时移送和查处审计发现的问题和案件线索,增强监督的威慑力。(作者:张亮  审计署驻哈尔滨特派办)
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