于对比中见“法”力——新旧审计法实施条例之比较
杜永庆 余莲（湖北省秭归县审计局）
新修订《中华人民共和国审计法实施条例》即于5月1日起实施，笔者初步学习新条例后，将其与新旧《审计法》、原《审计法实施条例》相对比，认为新条例中的新、异之处既赋予审计监督的权力，又包括对审计行为的制约和监督。在此谈谈个人理解，与全国同仁切磋。
一、对新条例变动内容的分析。
新的条例是与新的《审计法》规定相适应的，与原条例比较，修改了46条，增加12条，删除5条，合并掉5条，修订后58条
新的条例与前三部法律法规比较，合并的5条内容仍然包含在新条例中，删除的内容除原条例第三十四条关于保障国有金融机构贷款资金的规定外，其余4条相关内容仍然在新条例中有相应规定（删除的第三十条关于检查运用计算机管理的财务会计核算系统的规定其实包括在新条例的第二条关于审计机关有权检查其他与财政财务收支有关的资料和资产这一规定中）。而修改的46条主要是为了文字的严谨、语义的清晰或匹配新概念、新规定等。
增加的12条中，属于以前未涉及的全新内容的4条：第六条、第九条、第五十六条、第五十七条，即关于举报的规定、关于审计机关派出机构独立性的规定、关于数额“以上”“以下”的界定、对时间中涉及节假日的规定及关于经济责任审计的规定等，其余8条属于以前法律法规已包括的内容，其中：原条例已包括的内容2条：第二十三条、第五十三条，即关于专项审计调查的规定、关于审计复议或诉讼的规定；属于适应新审计法规定的4条：第二十六条、第二十七条、第三十六条、第四十三条，即关于与内部审计的关系、与社会审计的关系、紧急情况下持通知书审计的情形、对下级审计机关的监管；属于由审计署部门规章层次提升为行政法规的2条：第三十五条、第五十条，即关于组成审计组、审前调查、编制方案到送达审计通知书的规定，关于审计听证的规定。
二、全新内容赋予了审计机关更有力的审计监督权力。
笔者认为新条例全新的内容并非全是新增的12条，而是既有新增12条中的内容，也有涉及修改条款中的内容。具体包括：
（一）任何单位和个人有向审计机关举报的权力，审计机关应当依法及时受理。
（二）审计机关派出机构依法独立地在授权范围内工作，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这条规定对新审计法中关于派出机构依法进行审计工作的独立性进行了规定。
（三）审计机关在专项审计调查中，依法属于审计机关审计监督对象的部门、单位有违反国家规定的财政收支、财务收支行为或者其他违法、违规行为的，专项审计调查人员和审计机关可以依照审计法和本条例的规定提出审计报告，作出审计决定，或者移送有关主管机关、单位依法追究责任。这就将以前部门规章中要求在专项审计调查中发现问题要先转为正式审计项目开展审计的规定进行了简化，消除了提出审计报告、作出审计决定的繁琐程序。
（四）对被审计单位拒绝、拖延提供有关审计资料或资料不真实、不完整或拒绝阻碍检查的，对违反国家规定的财务收支行为，审计机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款。这在以前只有对被审计单位的处罚规定，没有涉及对个人的处罚规定。
此外，关于数额以下、以下的规定及日期末日遇法定节假日的处理、关于经济责任审计的适用性规定，也是全新的内容。
上述四点全新内容从审计机关开展举报审计、派出机构依法独立审计、专项审计调查中直接提出审计报告、出具审计决定、以及规定对直接责任人的处罚力度四个方面，增强了审计监督的力度，赋予了审计执法更有效的威力。
三、新老条例内容的差异：既有授权又有制约。
既有权利，又有制约，是法的应有之义。
（一）授予审计监督权力。
对照原条例，新条例属于增强审计监督的授权的新异内容包括：
1、对内部审计工作的指导监督的规定及对核查社会审计机构的报告的规定。旧审计法对审计机关管理内部审计、社会审计的职责进行了规定，但原条例未作规定。新条例用两条规定明确了审计机关对内部审计、社会审计的管理方式。有利于加强这两方面的审计工作。
2、对被审计单位负责人作出审计承诺的规定。这条规定将原部门规章的规定提升为行政法规的条款，强化了被审计单位的诚信责任，从书面承诺角度增强被审计单位接受审计监督的意识。
3、审计机关可以查询以个人名义在银行的公款存款的规定。旧审计法没有查询存款的规定，而是将其包含在审计机关有权就有关问题向有关单位和个人调查并取得证明材料的总括规定中，原条例首次有关于审计机关查询单位存款的规定，但没有查询个人名义的公款规定。新条例适应新审计法的规定，将审计机关查询个人名义的公款进行了明确规定。
4、对特殊情况下直接持通知书审计的规定。这是适应新审计法规定的条款，一般地实施审计三日前送达审计通知书，但在规定的特殊情形下可以直接开展正式审计，以防止违纪违规者串通、毁灭、转移证据等不利于审计监督的事项发生。
（二）对审计监督的制约和再监督。
对照原条例，属于对审计监督的限制、制约和再监督的规定包括：
1、对工程建设相关单位取得建设项目资金的真实性、全法性进行审计调查的规定。这是对原条例关于审计建设、设计、施工、采购等单位的财务收支的限制性规定，要求审计机关对工程建设审计项目着力于对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设资金的真实性、合法性进行调查。
2、对公布核查社会审计机构报告情况或上市公司审计或专项调查情况的规定。要求与主管部门协商公布社会审计报告核查情况，要求5日前将公布内容告知上市公司，这是对审计机关公布审计结果的限制，考虑社会审计机构和上市公司的特殊性，防止公布情况后对社会审计机构、上市公司的意外影响。
3、对审计国有资本占控股或主导地位的企业、金融机构的特别规定。要求确定审计项目计划的7日前告知有关企业，这是对审计监督国有类型企业的限制性规定，主要是切实保护非国有股东特别是公众投资者的合法利益，维护证券市场的稳定。
4、对审计机关制定审计项目计划、组成审计组、开展审前调查、制定方案、送达通知的规定。这将原部门规定中关于审计程序的规定提升为行政规章的条款，要求审计机关和审计人员依法立项、遵守审计程序开展监督工作。
5、对上级审计机关对下级审计机关的监督规定。这是适应新审计法的规定，明确上级审计机关的业务领导权，对违反规定的审计决定可以直接或责令下级变更、撤销，直接或责令下级重新作出审计决定。
6、关于审计听证的规定。审计机关在作出较大数额的罚款前要告知被审计单位和有关个人。这是对行政处罚法后部门规章提升为行政法规的条款，对审计机关在罚款处罚的程序行为作出了规定。
7、对申请政府裁决、申请行政复议或行政诉讼的规定。这是适应审计法规定的条款，将原条例中的复议前置规定、对上级审计机关或本级政府的双向选择规定进行了变更，规定对于本级预算单位的财政收支审计，由本级政府作出裁决，该裁决为最终决定；对其他类型审计如工程审计、专项资金审计、财务收支审计等，可以选择复议或诉讼。
上述限制、制约性的规定，是限制审计监督者滥用权力、损害相对方利益的规定，是维护被审计单位及有关个人的合法权益的需要。
新条例实施在即，它是审计与被审计双方都可以运用的合法武器。一方面，审计人员应从学习对比中，领悟法规条款的效力，合理运用法规授予的权力，增强审计执法威力，同时又要将执法行为限制在法的规定之内，不得侵害相对方的合法利益。另一方面，被审计单位及个人，也将运用新条例的规定，保护自身的合法权利不受侵害，新条例也是他们据以运用、发挥威力的武器。审与被审双方，都将从中领悟到法律的威力。（作者：湖北省秭归县审计局 杜永庆 余莲）
一、对新条例变动内容的分析。
新的条例是与新的《审计法》规定相适应的，与原条例比较，修改了46条，增加12条，删除5条，合并掉5条，修订后58条
新的条例与前三部法律法规比较，合并的5条内容仍然包含在新条例中，删除的内容除原条例第三十四条关于保障国有金融机构贷款资金的规定外，其余4条相关内容仍然在新条例中有相应规定（删除的第三十条关于检查运用计算机管理的财务会计核算系统的规定其实包括在新条例的第二条关于审计机关有权检查其他与财政财务收支有关的资料和资产这一规定中）。而修改的46条主要是为了文字的严谨、语义的清晰或匹配新概念、新规定等。
增加的12条中，属于以前未涉及的全新内容的4条：第六条、第九条、第五十六条、第五十七条，即关于举报的规定、关于审计机关派出机构独立性的规定、关于数额“以上”“以下”的界定、对时间中涉及节假日的规定及关于经济责任审计的规定等，其余8条属于以前法律法规已包括的内容，其中：原条例已包括的内容2条：第二十三条、第五十三条，即关于专项审计调查的规定、关于审计复议或诉讼的规定；属于适应新审计法规定的4条：第二十六条、第二十七条、第三十六条、第四十三条，即关于与内部审计的关系、与社会审计的关系、紧急情况下持通知书审计的情形、对下级审计机关的监管；属于由审计署部门规章层次提升为行政法规的2条：第三十五条、第五十条，即关于组成审计组、审前调查、编制方案到送达审计通知书的规定，关于审计听证的规定。
二、全新内容赋予了审计机关更有力的审计监督权力。
笔者认为新条例全新的内容并非全是新增的12条，而是既有新增12条中的内容，也有涉及修改条款中的内容。具体包括：
（一）任何单位和个人有向审计机关举报的权力，审计机关应当依法及时受理。
（二）审计机关派出机构依法独立地在授权范围内工作，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。这条规定对新审计法中关于派出机构依法进行审计工作的独立性进行了规定。
（三）审计机关在专项审计调查中，依法属于审计机关审计监督对象的部门、单位有违反国家规定的财政收支、财务收支行为或者其他违法、违规行为的，专项审计调查人员和审计机关可以依照审计法和本条例的规定提出审计报告，作出审计决定，或者移送有关主管机关、单位依法追究责任。这就将以前部门规章中要求在专项审计调查中发现问题要先转为正式审计项目开展审计的规定进行了简化，消除了提出审计报告、作出审计决定的繁琐程序。
（四）对被审计单位拒绝、拖延提供有关审计资料或资料不真实、不完整或拒绝阻碍检查的，对违反国家规定的财务收支行为，审计机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款。这在以前只有对被审计单位的处罚规定，没有涉及对个人的处罚规定。
此外，关于数额以下、以下的规定及日期末日遇法定节假日的处理、关于经济责任审计的适用性规定，也是全新的内容。
上述四点全新内容从审计机关开展举报审计、派出机构依法独立审计、专项审计调查中直接提出审计报告、出具审计决定、以及规定对直接责任人的处罚力度四个方面，增强了审计监督的力度，赋予了审计执法更有效的威力。
三、新老条例内容的差异：既有授权又有制约。
既有权利，又有制约，是法的应有之义。
（一）授予审计监督权力。
对照原条例，新条例属于增强审计监督的授权的新异内容包括：
1、对内部审计工作的指导监督的规定及对核查社会审计机构的报告的规定。旧审计法对审计机关管理内部审计、社会审计的职责进行了规定，但原条例未作规定。新条例用两条规定明确了审计机关对内部审计、社会审计的管理方式。有利于加强这两方面的审计工作。
2、对被审计单位负责人作出审计承诺的规定。这条规定将原部门规章的规定提升为行政法规的条款，强化了被审计单位的诚信责任，从书面承诺角度增强被审计单位接受审计监督的意识。
3、审计机关可以查询以个人名义在银行的公款存款的规定。旧审计法没有查询存款的规定，而是将其包含在审计机关有权就有关问题向有关单位和个人调查并取得证明材料的总括规定中，原条例首次有关于审计机关查询单位存款的规定，但没有查询个人名义的公款规定。新条例适应新审计法的规定，将审计机关查询个人名义的公款进行了明确规定。
4、对特殊情况下直接持通知书审计的规定。这是适应新审计法规定的条款，一般地实施审计三日前送达审计通知书，但在规定的特殊情形下可以直接开展正式审计，以防止违纪违规者串通、毁灭、转移证据等不利于审计监督的事项发生。
（二）对审计监督的制约和再监督。
对照原条例，属于对审计监督的限制、制约和再监督的规定包括：
1、对工程建设相关单位取得建设项目资金的真实性、全法性进行审计调查的规定。这是对原条例关于审计建设、设计、施工、采购等单位的财务收支的限制性规定，要求审计机关对工程建设审计项目着力于对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设资金的真实性、合法性进行调查。
2、对公布核查社会审计机构报告情况或上市公司审计或专项调查情况的规定。要求与主管部门协商公布社会审计报告核查情况，要求5日前将公布内容告知上市公司，这是对审计机关公布审计结果的限制，考虑社会审计机构和上市公司的特殊性，防止公布情况后对社会审计机构、上市公司的意外影响。
3、对审计国有资本占控股或主导地位的企业、金融机构的特别规定。要求确定审计项目计划的7日前告知有关企业，这是对审计监督国有类型企业的限制性规定，主要是切实保护非国有股东特别是公众投资者的合法利益，维护证券市场的稳定。
4、对审计机关制定审计项目计划、组成审计组、开展审前调查、制定方案、送达通知的规定。这将原部门规定中关于审计程序的规定提升为行政规章的条款，要求审计机关和审计人员依法立项、遵守审计程序开展监督工作。
5、对上级审计机关对下级审计机关的监督规定。这是适应新审计法的规定，明确上级审计机关的业务领导权，对违反规定的审计决定可以直接或责令下级变更、撤销，直接或责令下级重新作出审计决定。
6、关于审计听证的规定。审计机关在作出较大数额的罚款前要告知被审计单位和有关个人。这是对行政处罚法后部门规章提升为行政法规的条款，对审计机关在罚款处罚的程序行为作出了规定。
7、对申请政府裁决、申请行政复议或行政诉讼的规定。这是适应审计法规定的条款，将原条例中的复议前置规定、对上级审计机关或本级政府的双向选择规定进行了变更，规定对于本级预算单位的财政收支审计，由本级政府作出裁决，该裁决为最终决定；对其他类型审计如工程审计、专项资金审计、财务收支审计等，可以选择复议或诉讼。
上述限制、制约性的规定，是限制审计监督者滥用权力、损害相对方利益的规定，是维护被审计单位及有关个人的合法权益的需要。
新条例实施在即，它是审计与被审计双方都可以运用的合法武器。一方面，审计人员应从学习对比中，领悟法规条款的效力，合理运用法规授予的权力，增强审计执法威力，同时又要将执法行为限制在法的规定之内，不得侵害相对方的合法利益。另一方面，被审计单位及个人，也将运用新条例的规定，保护自身的合法权利不受侵害，新条例也是他们据以运用、发挥威力的武器。审与被审双方，都将从中领悟到法律的威力。（作者：湖北省秭归县审计局 杜永庆 余莲）
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