浅析金融危机环境下国家审计的作用
胡德才 魏海峰（江苏省邳州市审计局）
摘要：本文首先从防御、建设、监视与制约等方面阐述国家审计在金融危机环境下应发挥的作用。并从多方面介绍在本次金融危机中我国审计机关工作重点、采取的主要措施、基本经验以及发挥的作用，最后对金融危机环境下国家审计作用发挥提出若干建议。
主题词：作用 重点 建议
2008年金融危机，中国经济面临着前所未有的挑战，股市暴跌、许多企业倒闭、大面积人员减薪或下岗等…据中国人民大学最近初步预计，中国的直接损失在3 600亿美元左右。作为保障国家经济社会健康运行 “免疫系统”的国家审计，应充分发挥其在金融危机“病害”中的抑制作用，发现苗头、提前预警，揭示金融危机对经济生活等各方面影响，并从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层，进行深层次分析和反映，为领导决策提供依据。
一、金融危机环境下国家审计应发挥的作用
1.防御作用
围绕“保增长、抓转型、重民生、促稳定、提效能”的工作主线，国家审计应做到主动出击、积极应对，关注和防范当前经济社会运行中财政、金融等风险。通过实施国际金融危机对政府负债等情况专项审计调查等项目，及时提出应对金融危机的改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，提高经济社会运行质量和绩效。通过国际金融危机对中小企业影响状况专项审计调查，摸清中小企业基本情况，了解一系列扶持政策的落实情况，揭示存在的突出问题，提出促进中小企业平稳较快发展的建议等。
2.建设性作用
刘审计长指出：“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。……在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多地提出解决问题的办法和措施，这就是建设性，就是全面发挥审计免疫功能的体现。”国家审计应通过专项审计调查等方式，利用专业优势，在金融危机环境下应从不同领域、不同层次的比较和借鉴中，发现苗头性、倾向性的问题，从微观、宏观等方面提出审计建议，为国家、地方政府出台相关文件，制定相关措施，对国家经济社会运行的大系统中不适应的部分和政策作出调整或进行不同程度范围的重新构建，以应对金融危机的挑战。
3.监视与制约作用
人体免疫系统的免疫监视功能，通过消灭发现的突变细胞，维持人体的健康。金融危机下对于国家经济社会运行系统来说，违法违规和绩效低下就是系统中的“突变细胞”，是全面协调可持续发展道而驰的。对于国家审计来说，通过对金融危机环境下违法违规和绩效低下问题的揭示和查处，维护经济社会秩序，保护国家和人民的利益，是审计发挥免疫系统功能的基本职能之一。通过财政审计，审计政府部门预算执行情况、中央转移支付资金的使用情况、财政专项资金使用情况，促进被审单位严格执行各项财经法规、提高财政资金的使用绩效，在金融危机环境下使国家有关计划和宏观调控措施落到实处。通过国有金融机构审计，检查其国家各项金融法规政策和财务法规的遵守情况。重点审计贷款主体是否符合要求，贷后监管是否到位；总部对分支机构在风险控制、资金清算、财务管理等方面监督和控制是否到位；不良资产状况及存在的问题等，以应对金融危机环境下对金融机构的冲击。通过国有企业或国有控股企业审计，检查财务核算是否真实，经营活动是否遵守国家法律法规，决策是否得当，管理是否有效，使国有企业在金融危机环境下能够控制着国家经济的命脉，使国有资产保值、增值的安全守护者的重要角色得到加强。通过对教育、医疗卫生、社会保障、资源节约和环境保护资金的审计，揭示人民群众最关心、最直接的现实利益问题，使国家用好“民生钱”，实现一手抓民生，一手应对金融危机。
二、金融危机环境下审计机关工作重点
1．在宏观政策方面
认真贯彻中央经济工作会议精神，发挥审计在促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变作用，加大对中央宏观调控政策措施执行情况的审计，按照保持宏观经济政策的连续性和稳定性要求，从积极财政政策、适度宽松货币政策、区域协调发展政策、产业政策、环境政策和土地政策等方面揭示体制机制制度等方面存在的问题;同时加强对中央关于调整经济结构、提高经济发展质量和效益相关政策实施情况的审计，从抑制新增过剩产能、推动重点行业节能减排和培育新的经济增长点入手，推动资源节约型和环境友好型社会的建设。开展金融危机对政府负债影响的审计，在全面掌握政府负债规模和管理的基础上，分析政府负债在扩大投资规模、促进经济增长方面的作用，提出加强负债管理、控制财政风险的建议。
2.经济安全方面
金融危机环境下，审计机关开展了金融危机对中小企业融资影响的审计，分析中小企业在融资过程中存在的主要问题和制约因素，提出完善中小企业贷款风险补偿各项配套政策措施和建议，确保中小企业贷款风险补偿资金的落实到位和有效使用。
3.建设项目方面
公共投资项目建设是我国应对金融危机一揽子计划的重要措施之一，也是贪污腐败现象多发的重点领域，对规范市场经济秩序具有重要影响。审计机关把工程建设领域突出问题专项治理工作结合起来，把改善民生、发展社会事业作为重点，加强对政府重大投资项目和汶川地震灾后重建、政府投资保障性住房等民生工程的进行审计监督。
4.资金资产方面
金融危机环境下,审计机关开展了对资金进行审计，包括财政资金和信贷资金。将财政资金的规模、结构和使用效益一并进行审计，促进优化财政支出结构、提高财政资金使用绩效；同时跟踪分析信贷资金的变动情况，审计银行贷款的投向，防止产生新的不良资产，防止境内国有资产的流失，保障资产的保值增值。
三、金融危机环境下国家审计发挥作用的几点建议
1．解放思想，审计观念大转变
金融危机环境下国家审计要把维护人民群众的利益，促进经济社会全面协调可持续发展作为审计工作的根本目标，把提高依法审计能力，实现审计工作的科学发展作为有效履行职责的重要途径，开展审计工作，注重从宏观的、制度的层面关注问题，提出建议，当好参谋。树立优质服务理念。进一步强化服务意识，把审计工作的着力点放到为促进民生工程、推动经济和社会事业发展提供优质服务上来，重点是安排关系人民群众切身利益的专项资金审计项目。从经济社会和行业发展的宏观层面去认识和分析，寻找发生问题的深层次原因，切实提高为经济发展服务的能力。 树立和谐审计理念，与有关部门、单位以及社会各方面的沟通、交流与合作，促进审计成果得到更加有效的利用，积极营造良好的审计工作环境。树立文明审计理念，把文明审计贯穿于审计工作的全过程，做到依法审计秉公执法。
2．紧扣关键，提升审计工作水平
金融危机环境下国家审计要树立大局意识，以完善公共财政体系、深化预算制度改革、强化预算管理和监督为目标，进一步深化预算执行审计。注重从财政资金投入项目入手，以项目执行为主线，从体制、机制、制度建设和管理层面分析原因、提出建议；以节约政府投资，提高资金使用效益，开展重点工程建设项目审计；根据组织部门的委托，认真搞好领导干部经济责任审计工作，加大任中审计力度。 树立创新意识，努力推进审计工作创新。审计工作既要坚持依法审计，按规矩办事，又要大胆创新。要充分运用内部控制测试、分析性复核、重要性水平确定与审计风险分析等审计技术，不断提高审计工作的技术含量。增强整改意识，大力推进整改落实。国家审计要在抓落实上下功夫，督促被审计单位限期整改并报送情况，政府的主要领导和分管领导报告，实行限时督办。树立服务意识，全力推进民生项目审计，进一步加大对重点领域、重点部门、重点资金、社会各界关注的民生问题的审计力度，促进惠民政策落实到位，使公共财政的阳光普照到每一位群众身上。
3．加强建设，打造高素质审计队伍
金融危机环境下国家审计要切实加强自身的思想政治建设和作风建设，勇于实践，增强服务形成上下联动、紧密配合、整体协作的审计组织机制，切实提高执行力。要以依法审计能力、沟通协调能力、自我约束能力建设为核心，加大教育培训力度，努力提高审计人员的实战能力。严格落实审计署制定的《审计项目质量控制办法》，认真执行审计项目各环节的质量标准和控制要求，加强对审计项目质量的检查考核，以过硬的审计质量确保审计机关的权威。要紧密结合审计工作的性质和实际情况，依托审计抓廉政，抓好廉政促审计，切实提高审计的公信力和执行力。
4．进一步发挥审计在防范各类风险方面的建设性作用
金融危机是经济风险的集聚期，同时国家经济转型到现阶段，也进入了各类风险的高发期。因此，审计机关必须要把防范风险作为当前的审计重点，在今年的审计中既要关注金融危机给我省实体经济带来的风险，也要关注可能会影响财政风险的各种因素，如政府负债、金融状况等等。发挥审计在防范风险方面的建设性作用，关键就是要正确认识和把握如何更好地发挥审计的揭露性功能、抵御性功能和预防性功能，上述三个功能在目前的审计实践中最薄弱的就是预防性功能的发挥。
5．注重发挥审计在维护民生方面的建设性作用。
金融危机往往会衔生出许多社会问题，这就对维护社会稳定工作提出考验，也对审计工作提出了更高的要求，这与审计工作的本质要求是一致的。因此，国家审计要站在维护民生、促进稳定的高度，认真组织实施涉及民生的各类项目。由于涉及民生的审计项目往往具有点多面广的特点，因此对这类项目更要注意结合各地的实际，把群众的关注点，善于做好综合分析，力求从体制、机制和管理的层面提出审计的建设性意见。（作者：胡德才 魏海峰江苏省邳州市审计局）
参考文献：
1.《关于深化金融审计的几点思考》，网络
2. 审计署济南办金融审计理论课题组，《商业银行审计的变化与挑战》，2003
3. 陈家升《金融危机环境下防范财务风险之策略》，2009
4. 罗言《小议全球金融危机下的审计作为》 审计署网站 2009
主题词：作用 重点 建议
2008年金融危机，中国经济面临着前所未有的挑战，股市暴跌、许多企业倒闭、大面积人员减薪或下岗等…据中国人民大学最近初步预计，中国的直接损失在3 600亿美元左右。作为保障国家经济社会健康运行 “免疫系统”的国家审计，应充分发挥其在金融危机“病害”中的抑制作用，发现苗头、提前预警，揭示金融危机对经济生活等各方面影响，并从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层，进行深层次分析和反映，为领导决策提供依据。
一、金融危机环境下国家审计应发挥的作用
1.防御作用
围绕“保增长、抓转型、重民生、促稳定、提效能”的工作主线，国家审计应做到主动出击、积极应对，关注和防范当前经济社会运行中财政、金融等风险。通过实施国际金融危机对政府负债等情况专项审计调查等项目，及时提出应对金融危机的改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，提高经济社会运行质量和绩效。通过国际金融危机对中小企业影响状况专项审计调查，摸清中小企业基本情况，了解一系列扶持政策的落实情况，揭示存在的突出问题，提出促进中小企业平稳较快发展的建议等。
2.建设性作用
刘审计长指出：“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。……在揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多地提出解决问题的办法和措施，这就是建设性，就是全面发挥审计免疫功能的体现。”国家审计应通过专项审计调查等方式，利用专业优势，在金融危机环境下应从不同领域、不同层次的比较和借鉴中，发现苗头性、倾向性的问题，从微观、宏观等方面提出审计建议，为国家、地方政府出台相关文件，制定相关措施，对国家经济社会运行的大系统中不适应的部分和政策作出调整或进行不同程度范围的重新构建，以应对金融危机的挑战。
3.监视与制约作用
人体免疫系统的免疫监视功能，通过消灭发现的突变细胞，维持人体的健康。金融危机下对于国家经济社会运行系统来说，违法违规和绩效低下就是系统中的“突变细胞”，是全面协调可持续发展道而驰的。对于国家审计来说，通过对金融危机环境下违法违规和绩效低下问题的揭示和查处，维护经济社会秩序，保护国家和人民的利益，是审计发挥免疫系统功能的基本职能之一。通过财政审计，审计政府部门预算执行情况、中央转移支付资金的使用情况、财政专项资金使用情况，促进被审单位严格执行各项财经法规、提高财政资金的使用绩效，在金融危机环境下使国家有关计划和宏观调控措施落到实处。通过国有金融机构审计，检查其国家各项金融法规政策和财务法规的遵守情况。重点审计贷款主体是否符合要求，贷后监管是否到位；总部对分支机构在风险控制、资金清算、财务管理等方面监督和控制是否到位；不良资产状况及存在的问题等，以应对金融危机环境下对金融机构的冲击。通过国有企业或国有控股企业审计，检查财务核算是否真实，经营活动是否遵守国家法律法规，决策是否得当，管理是否有效，使国有企业在金融危机环境下能够控制着国家经济的命脉，使国有资产保值、增值的安全守护者的重要角色得到加强。通过对教育、医疗卫生、社会保障、资源节约和环境保护资金的审计，揭示人民群众最关心、最直接的现实利益问题，使国家用好“民生钱”，实现一手抓民生，一手应对金融危机。
二、金融危机环境下审计机关工作重点
1．在宏观政策方面
认真贯彻中央经济工作会议精神，发挥审计在促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变作用，加大对中央宏观调控政策措施执行情况的审计，按照保持宏观经济政策的连续性和稳定性要求，从积极财政政策、适度宽松货币政策、区域协调发展政策、产业政策、环境政策和土地政策等方面揭示体制机制制度等方面存在的问题;同时加强对中央关于调整经济结构、提高经济发展质量和效益相关政策实施情况的审计，从抑制新增过剩产能、推动重点行业节能减排和培育新的经济增长点入手，推动资源节约型和环境友好型社会的建设。开展金融危机对政府负债影响的审计，在全面掌握政府负债规模和管理的基础上，分析政府负债在扩大投资规模、促进经济增长方面的作用，提出加强负债管理、控制财政风险的建议。
2.经济安全方面
金融危机环境下，审计机关开展了金融危机对中小企业融资影响的审计，分析中小企业在融资过程中存在的主要问题和制约因素，提出完善中小企业贷款风险补偿各项配套政策措施和建议，确保中小企业贷款风险补偿资金的落实到位和有效使用。
3.建设项目方面
公共投资项目建设是我国应对金融危机一揽子计划的重要措施之一，也是贪污腐败现象多发的重点领域，对规范市场经济秩序具有重要影响。审计机关把工程建设领域突出问题专项治理工作结合起来，把改善民生、发展社会事业作为重点，加强对政府重大投资项目和汶川地震灾后重建、政府投资保障性住房等民生工程的进行审计监督。
4.资金资产方面
金融危机环境下,审计机关开展了对资金进行审计，包括财政资金和信贷资金。将财政资金的规模、结构和使用效益一并进行审计，促进优化财政支出结构、提高财政资金使用绩效；同时跟踪分析信贷资金的变动情况，审计银行贷款的投向，防止产生新的不良资产，防止境内国有资产的流失，保障资产的保值增值。
三、金融危机环境下国家审计发挥作用的几点建议
1．解放思想，审计观念大转变
金融危机环境下国家审计要把维护人民群众的利益，促进经济社会全面协调可持续发展作为审计工作的根本目标，把提高依法审计能力，实现审计工作的科学发展作为有效履行职责的重要途径，开展审计工作，注重从宏观的、制度的层面关注问题，提出建议，当好参谋。树立优质服务理念。进一步强化服务意识，把审计工作的着力点放到为促进民生工程、推动经济和社会事业发展提供优质服务上来，重点是安排关系人民群众切身利益的专项资金审计项目。从经济社会和行业发展的宏观层面去认识和分析，寻找发生问题的深层次原因，切实提高为经济发展服务的能力。 树立和谐审计理念，与有关部门、单位以及社会各方面的沟通、交流与合作，促进审计成果得到更加有效的利用，积极营造良好的审计工作环境。树立文明审计理念，把文明审计贯穿于审计工作的全过程，做到依法审计秉公执法。
2．紧扣关键，提升审计工作水平
金融危机环境下国家审计要树立大局意识，以完善公共财政体系、深化预算制度改革、强化预算管理和监督为目标，进一步深化预算执行审计。注重从财政资金投入项目入手，以项目执行为主线，从体制、机制、制度建设和管理层面分析原因、提出建议；以节约政府投资，提高资金使用效益，开展重点工程建设项目审计；根据组织部门的委托，认真搞好领导干部经济责任审计工作，加大任中审计力度。 树立创新意识，努力推进审计工作创新。审计工作既要坚持依法审计，按规矩办事，又要大胆创新。要充分运用内部控制测试、分析性复核、重要性水平确定与审计风险分析等审计技术，不断提高审计工作的技术含量。增强整改意识，大力推进整改落实。国家审计要在抓落实上下功夫，督促被审计单位限期整改并报送情况，政府的主要领导和分管领导报告，实行限时督办。树立服务意识，全力推进民生项目审计，进一步加大对重点领域、重点部门、重点资金、社会各界关注的民生问题的审计力度，促进惠民政策落实到位，使公共财政的阳光普照到每一位群众身上。
3．加强建设，打造高素质审计队伍
金融危机环境下国家审计要切实加强自身的思想政治建设和作风建设，勇于实践，增强服务形成上下联动、紧密配合、整体协作的审计组织机制，切实提高执行力。要以依法审计能力、沟通协调能力、自我约束能力建设为核心，加大教育培训力度，努力提高审计人员的实战能力。严格落实审计署制定的《审计项目质量控制办法》，认真执行审计项目各环节的质量标准和控制要求，加强对审计项目质量的检查考核，以过硬的审计质量确保审计机关的权威。要紧密结合审计工作的性质和实际情况，依托审计抓廉政，抓好廉政促审计，切实提高审计的公信力和执行力。
4．进一步发挥审计在防范各类风险方面的建设性作用
金融危机是经济风险的集聚期，同时国家经济转型到现阶段，也进入了各类风险的高发期。因此，审计机关必须要把防范风险作为当前的审计重点，在今年的审计中既要关注金融危机给我省实体经济带来的风险，也要关注可能会影响财政风险的各种因素，如政府负债、金融状况等等。发挥审计在防范风险方面的建设性作用，关键就是要正确认识和把握如何更好地发挥审计的揭露性功能、抵御性功能和预防性功能，上述三个功能在目前的审计实践中最薄弱的就是预防性功能的发挥。
5．注重发挥审计在维护民生方面的建设性作用。
金融危机往往会衔生出许多社会问题，这就对维护社会稳定工作提出考验，也对审计工作提出了更高的要求，这与审计工作的本质要求是一致的。因此，国家审计要站在维护民生、促进稳定的高度，认真组织实施涉及民生的各类项目。由于涉及民生的审计项目往往具有点多面广的特点，因此对这类项目更要注意结合各地的实际，把群众的关注点，善于做好综合分析，力求从体制、机制和管理的层面提出审计的建设性意见。（作者：胡德才 魏海峰江苏省邳州市审计局）
参考文献：
1.《关于深化金融审计的几点思考》，网络
2. 审计署济南办金融审计理论课题组，《商业银行审计的变化与挑战》，2003
3. 陈家升《金融危机环境下防范财务风险之策略》，2009
4. 罗言《小议全球金融危机下的审计作为》 审计署网站 2009
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