“小金库”原因剖析与防治
汪延河 田勇（湖北省赤壁市审计局）
“小金库”有其历史根源和客观生存环境，危害性非常大，国家三令五申严禁私设“小金库”，多次组织全国范围内的大规模专项治理“小金库”行动，并没有从根本解决“小金库”问题。究其原因主要是体制机制制度缺失，出现监督监管“真空”、“盲区”，导致屡查屡犯、屡禁不止，严重损害国家、集体和群众利益。
一、“小金库”难以防治原因剖析
（一）干部履职履责监管工作的缺失。现在领导干部业绩考核和能力考察侧重在完成各项工作目标，特别体现在能够量化经济指标方面，只要工作完成好就可受到领导重视或器重，“一俊遮百丑”，个人廉政考察也仅停留在民主侧评、干部职工座谈、民主生活会、领导干部述职述廉等公开形式。“小金库”设置并不是公开的，一般只有部门单位少数个别人知道，如果干部职工都清楚那就不是“小金库”。由于干部履职履责监管侧重职能目标工作，政绩业绩考察考核流于形式，考察结果基本上是报喜不报忧，即使有问题也只是工作方式方法等普遍性问题。
（二）法律法规制度的缺失。“小金库”治理检查虽然经历了多次，每次专项治理时中央和相关部门均出台了文件规定，明确目标要求、处理处罚意见等内容，这些政策规定重点是反映一段时间内存在问题，并不能作为“小金库”清理检查常规法律法规，“小金库”是财务违纪行为中比较多见问题，各项规定制度和文件涉及查处“小金库”条款较多，但是没有一个完整或单独法规可作为查处“小金库”违纪问题依据，法律法规制度建设滞后，影响到“小金库”清理检查。
（三）专项治理的缺失。“小金库”专项治理由于受时间制约、各部门协调工作量大、时间与政策界限约定在先等原因，往往出现声势较大，成效并不十分突出，有的停留在走程序按要求完成上报工作，通过上级检查验收就可以了，即使查出了“小金库”问题，也不愿意如实上报，怕当典型影响地方“声誉”。同时，通过全国范围内专项治理没有发现或查出“小金库”，有的领导干部认为全国范围内的专项治理“不过如此”，更加助长滋生私设“小金库”。
（四）责任追究的缺失。对“小金库”问题监督检查较多，有行政监督（财政监督、审计监督、行政监察）、党内监督（纪委）、司法监督（公安、检察）、部门监督（国资委等相关主管部门检查），不但涉及部门多，往往对同一问题出现不同处理处罚结果，甚至对同一问题多次进行经济处罚，很少涉及对领导干部和相关人员经济处罚与责任追究，只要个人不承担责任，普遍都愿意接受单位经济处罚，出现了“蚀财免灾”、“花钱买平安”问题，导致违纪成本过低，降低了违纪风险，助长了“小金库”问题屡查屡犯。
（五）财政等相关制度改革的缺失。随着经济发展，财政等相关制度进行不断改革完善，这些制度在促进规范管理取得明显效果。但是，也存在一些方面的不足和缺失。一是制度约束“盲区”。有些管理制度侧重于行政事业单位，对行政事业单位下属或所属的经济实体，特别是依附于行政职能而设立的协会、学会等社会组织失去制约效力，出现制度约束力 “盲区”；二是资金拨付监管“真空”。目前财政资金拨付大部份采取直接支付方式，只要票据合规或手续完备就可拨款，至于所拨资金反映的经济内容是否真实合规，并不完全是财政部门事情，财政部门也苦于力量不足难以核实其实真实性、合规性，只能由相关职能部门或项目建设单位负责，导致部份单位通过合规合法渠道套取财政资金，成为“小金库”资金来源。财政资金拨付票据及手续审查和资金具体去向跟踪监督出现监管“真空”；三是改革配套措施不完整出现“断层”。按照国家有关规定，社会中介机构组织、经济实体必须在规定时间内与所挂靠的部门脱钩，由于诸多原因，这些经济实体难以或不愿脱钩，为了应付上级检查验收，只好在名义上、程序上脱钩改制，实际这些中介机构组织并没有真正与相关部门脱钩，他们必须依附行政职能部门的权力或影响力给自己从业带来一定可观收入，必然导致一部份利益收入回报，这些回报收入又不能纳入部门财务账内核算，“不要白不要”，只好将其回报收入用于设置“小金库”；四是国有资产、资源管理出现“漏洞”。目前行政事业单位的部份资产并没有计价入账或计价不完整，处置资产未通过公开拍卖或未履行相关的审批程序与手续，导致处置资收入、收益或资产经营收益不能完整纳入财政管理和财务账内核算，有的形成“小金库”长期稳定资金来源，这些收入披上“合法”外衣；五是财政制度改革推进，部份基层县（市）财政全额供养行政事业单位没有设置独立财务机构，一般只安排一名报账员与财政部门办理各项收支业务，会计核算业务均由财政部门代为办理，形成部门单位财务管理与会计核算方式方法，与《会计法》等相关法律规定要求不尽一致，财务管理与会计核算主体职责不明确，财政与部门之间财务监管出现“越位”和“缺位”问题，监督检查弱化。同时，相关财政财务管理法规与发展不相适应不配套、开支控制标准过低（业务招待费等）或没有明确规定列支渠道，而这些开支又必不可少，也导致有些部门单位“被”设置“小金库”，这些原因成为他们设置“小金库”的“借口”。
二、完善防治“小金库”长效机制建设的建议
（一）完善干部监督管理，促进依法依规履行监督职责。建立完善领导干部履行职责监督评价指标体系与考察考核办法，将廉政纪律、财务管理纳入考核内容，并从考核方式方法落到实处，通过一定方式在一定范围内或向社会公开考察考核情况，公开部门单位预算安排和一定时期财务收支总体及明细收支，接受社会监督检查。
（二）完善法律法规制度，加大监督检查力度。建立完善“小金库”清理检查制度，制订出台“小金库”监督检查专项法律法规，进一步明确监督检查执法主体与各执法主体职责、“小金库”违纪问题界定、违纪违规行为处理处罚、责任追究与案件移送等，从根本上解决“小金库”检查治理法律不够完整、配套的问题。
（三）完善责任追究办法，从严惩处违纪行为。“小金库”治理重在“严”，加大对领导干部违纪问题责任追究，切实改变单一的对涉案“小金库”部门单位进行经济处罚局面，要按照法律法规和政策规定，在对设置“小金库”部门单位按照违纪问题性质，进行经济处罚和行政处理的同时，对涉案主职领导干部、分管领导和相关直接人员要依法依规进行经济处罚和党内行政处分，触犯法律的移送司法机关追究法律责任。
（四）完善联席会议制度，通报公开查处违纪案件。“小金库”治理贵在“恒”，建立常规检查协调机构，组成由纪委、监察、检察、审计、财政等部门组成工作专班（联席协调机构），定期召开联席会议，明确年度“小金库”清理检查计划与目标要求，总结前阶段工作，通报各部门监督检查情况，提出完善规范财政财务管理与会计核算建议。完善检查成果共享机制，加强职能部门间协调沟通，突出工作重点，减少和控制重复监督检查，有效整合力量，建立惩防并举监控体系。
（五）完善财政财务会计核算办法，堵塞管理漏洞。防治“小金库”在于“堵”，分析“小金库”产生原因、剖析根源，从制度上机制上管理上堵塞漏洞，从根本上消除滋生“小金库”环境。一是完善财政管理。从加强部门预算管理、财政收入、财政票据管理和国有资产管理入手，立足于工作实际，完善财政改革各项配套制度与措施，从制度上堵塞管理方面漏洞，二是规范财务会计核算行为。加强对财会人员业务培训和警示教育，完善财会人员执业考核体系，强化职业道德教育，进一步规范财务管理和会计核算。（作者：汪延河 田勇 湖北省赤壁市审计局）
一、“小金库”难以防治原因剖析
（一）干部履职履责监管工作的缺失。现在领导干部业绩考核和能力考察侧重在完成各项工作目标，特别体现在能够量化经济指标方面，只要工作完成好就可受到领导重视或器重，“一俊遮百丑”，个人廉政考察也仅停留在民主侧评、干部职工座谈、民主生活会、领导干部述职述廉等公开形式。“小金库”设置并不是公开的，一般只有部门单位少数个别人知道，如果干部职工都清楚那就不是“小金库”。由于干部履职履责监管侧重职能目标工作，政绩业绩考察考核流于形式，考察结果基本上是报喜不报忧，即使有问题也只是工作方式方法等普遍性问题。
（二）法律法规制度的缺失。“小金库”治理检查虽然经历了多次，每次专项治理时中央和相关部门均出台了文件规定，明确目标要求、处理处罚意见等内容，这些政策规定重点是反映一段时间内存在问题，并不能作为“小金库”清理检查常规法律法规，“小金库”是财务违纪行为中比较多见问题，各项规定制度和文件涉及查处“小金库”条款较多，但是没有一个完整或单独法规可作为查处“小金库”违纪问题依据，法律法规制度建设滞后，影响到“小金库”清理检查。
（三）专项治理的缺失。“小金库”专项治理由于受时间制约、各部门协调工作量大、时间与政策界限约定在先等原因，往往出现声势较大，成效并不十分突出，有的停留在走程序按要求完成上报工作，通过上级检查验收就可以了，即使查出了“小金库”问题，也不愿意如实上报，怕当典型影响地方“声誉”。同时，通过全国范围内专项治理没有发现或查出“小金库”，有的领导干部认为全国范围内的专项治理“不过如此”，更加助长滋生私设“小金库”。
（四）责任追究的缺失。对“小金库”问题监督检查较多，有行政监督（财政监督、审计监督、行政监察）、党内监督（纪委）、司法监督（公安、检察）、部门监督（国资委等相关主管部门检查），不但涉及部门多，往往对同一问题出现不同处理处罚结果，甚至对同一问题多次进行经济处罚，很少涉及对领导干部和相关人员经济处罚与责任追究，只要个人不承担责任，普遍都愿意接受单位经济处罚，出现了“蚀财免灾”、“花钱买平安”问题，导致违纪成本过低，降低了违纪风险，助长了“小金库”问题屡查屡犯。
（五）财政等相关制度改革的缺失。随着经济发展，财政等相关制度进行不断改革完善，这些制度在促进规范管理取得明显效果。但是，也存在一些方面的不足和缺失。一是制度约束“盲区”。有些管理制度侧重于行政事业单位，对行政事业单位下属或所属的经济实体，特别是依附于行政职能而设立的协会、学会等社会组织失去制约效力，出现制度约束力 “盲区”；二是资金拨付监管“真空”。目前财政资金拨付大部份采取直接支付方式，只要票据合规或手续完备就可拨款，至于所拨资金反映的经济内容是否真实合规，并不完全是财政部门事情，财政部门也苦于力量不足难以核实其实真实性、合规性，只能由相关职能部门或项目建设单位负责，导致部份单位通过合规合法渠道套取财政资金，成为“小金库”资金来源。财政资金拨付票据及手续审查和资金具体去向跟踪监督出现监管“真空”；三是改革配套措施不完整出现“断层”。按照国家有关规定，社会中介机构组织、经济实体必须在规定时间内与所挂靠的部门脱钩，由于诸多原因，这些经济实体难以或不愿脱钩，为了应付上级检查验收，只好在名义上、程序上脱钩改制，实际这些中介机构组织并没有真正与相关部门脱钩，他们必须依附行政职能部门的权力或影响力给自己从业带来一定可观收入，必然导致一部份利益收入回报，这些回报收入又不能纳入部门财务账内核算，“不要白不要”，只好将其回报收入用于设置“小金库”；四是国有资产、资源管理出现“漏洞”。目前行政事业单位的部份资产并没有计价入账或计价不完整，处置资产未通过公开拍卖或未履行相关的审批程序与手续，导致处置资收入、收益或资产经营收益不能完整纳入财政管理和财务账内核算，有的形成“小金库”长期稳定资金来源，这些收入披上“合法”外衣；五是财政制度改革推进，部份基层县（市）财政全额供养行政事业单位没有设置独立财务机构，一般只安排一名报账员与财政部门办理各项收支业务，会计核算业务均由财政部门代为办理，形成部门单位财务管理与会计核算方式方法，与《会计法》等相关法律规定要求不尽一致，财务管理与会计核算主体职责不明确，财政与部门之间财务监管出现“越位”和“缺位”问题，监督检查弱化。同时，相关财政财务管理法规与发展不相适应不配套、开支控制标准过低（业务招待费等）或没有明确规定列支渠道，而这些开支又必不可少，也导致有些部门单位“被”设置“小金库”，这些原因成为他们设置“小金库”的“借口”。
二、完善防治“小金库”长效机制建设的建议
（一）完善干部监督管理，促进依法依规履行监督职责。建立完善领导干部履行职责监督评价指标体系与考察考核办法，将廉政纪律、财务管理纳入考核内容，并从考核方式方法落到实处，通过一定方式在一定范围内或向社会公开考察考核情况，公开部门单位预算安排和一定时期财务收支总体及明细收支，接受社会监督检查。
（二）完善法律法规制度，加大监督检查力度。建立完善“小金库”清理检查制度，制订出台“小金库”监督检查专项法律法规，进一步明确监督检查执法主体与各执法主体职责、“小金库”违纪问题界定、违纪违规行为处理处罚、责任追究与案件移送等，从根本上解决“小金库”检查治理法律不够完整、配套的问题。
（三）完善责任追究办法，从严惩处违纪行为。“小金库”治理重在“严”，加大对领导干部违纪问题责任追究，切实改变单一的对涉案“小金库”部门单位进行经济处罚局面，要按照法律法规和政策规定，在对设置“小金库”部门单位按照违纪问题性质，进行经济处罚和行政处理的同时，对涉案主职领导干部、分管领导和相关直接人员要依法依规进行经济处罚和党内行政处分，触犯法律的移送司法机关追究法律责任。
（四）完善联席会议制度，通报公开查处违纪案件。“小金库”治理贵在“恒”，建立常规检查协调机构，组成由纪委、监察、检察、审计、财政等部门组成工作专班（联席协调机构），定期召开联席会议，明确年度“小金库”清理检查计划与目标要求，总结前阶段工作，通报各部门监督检查情况，提出完善规范财政财务管理与会计核算建议。完善检查成果共享机制，加强职能部门间协调沟通，突出工作重点，减少和控制重复监督检查，有效整合力量，建立惩防并举监控体系。
（五）完善财政财务会计核算办法，堵塞管理漏洞。防治“小金库”在于“堵”，分析“小金库”产生原因、剖析根源，从制度上机制上管理上堵塞漏洞，从根本上消除滋生“小金库”环境。一是完善财政管理。从加强部门预算管理、财政收入、财政票据管理和国有资产管理入手，立足于工作实际，完善财政改革各项配套制度与措施，从制度上堵塞管理方面漏洞，二是规范财务会计核算行为。加强对财会人员业务培训和警示教育，完善财会人员执业考核体系，强化职业道德教育，进一步规范财务管理和会计核算。（作者：汪延河 田勇 湖北省赤壁市审计局）
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