浅析国际金融危机下经济社会稳定运行对国家审计的新需求
陶振华（江苏省盐城市审计局）
面对国际金融危机的强大冲击，国家审计环境发生了很大变化，不仅国家经济运行陷入了困境、政府宏观调控政策有了很大调整，而且我国经济结构不合理、经济社会体制改革不到位等内在问题也日益突出，由此各级政府和社会公众都会对国家审计提出了新的更高需求。而现行的国家审计管理体制、机制一时还难以适应审计环境的变化和审计需求的转变，国家审计是我国社会主义经济监督体系中的主导力量，在国际金融危机如何服务政府、服务国家经济社会建设问题、满足审计需求，成为值得我们探讨的一个审计理论问题。笔者认为国际金融危机下国家审计服务国家经济社会运行的视角应有所变化，并应以此为契机推动审计体制改革、审计工作转型，进一步发挥审计的预防性、批判性和建设性作用，丰富和完善“免疫系统”理论的研究。
一、国际金融危机下对国家审计的新需求
作为国家经济社会运行保障体系的重要组成部分，国家审计机关在充分发挥对国家宏观政策执行的监管职能，促进中央和地方各项政策措施落实到位、取得实效等方面肩负义不容辞的职责，各级政府和社会公众都对国家审计提出新的更高需求。
一是国家审计要随着国家经济社会发展态势、国家宏观调控政策的变化来调整自身目标和任务。一方面，按照中央政府提出的 “要促进宏观调控政策的落实、要维护国家经济安全、要积极推进体制制度创新和反腐倡廉建设”要求，中央政府需要国家审计监督各个部门及地方政府对当前经济刺激一揽子计划的执行落实情况，也需要国家审计真实反映当前宏观政策运行中的问题和困难，以便于及时调整政策。另一方面，在新形势下中央政府提出监督要跟着行政权力运行走，审计要跟着财政资金流向走，国家审计必须关注4万亿元财政资金的投资使用,特别要关注地方政府在争取项目、使用资金的过程是否符合国家政策调控政策。
二是国家审计要履行好为地方政府服务的职能，促进经济较快回升向好。在当前体制下，国家审计机关是政府的一个职能部门，直接受本级政府行政首长领导。一方面，受国际金融危机的影响，各地经济实体都不同程度受到影响，地方政府迫切需要审计部门从地方经济安全的角度提供地方经济运行状况及各职能部门履责情况等信息，便于监督管理和科学决策。另一方面，为应对这场国际金融危机，国家对地方的发展正在逐步给予大量的政策和资金支持，地方政府为了在中央和地方利益博弈过程中争取更多的利益或优势，需要本级政府审计提供恰当的审计信息以获取更多的国家资源。
三是国家审计要保证社会公众实现对相关审计信息的知悉权利。在我国经济运行中，拉动内需才是真正解决经济增长问题的关键。要恢复社会公众的市场信心和消费预期，消除恐慌心理，社会公众自然会产生了解当前国家整体经济运行实况、国家经济受金融危机损害程度、国家宏观调控措施是否有效等国家审计信息需求；更会关注危机下国家各项体制改革和4万亿元国家投资资金使用情况的监督信息；更会从自身的切身利益如收入、物价、公共事业建设和社会稳定等方面出发，了解政府运行及管理状况。
二、国际金融危机下国家审计有待改进的问题和原因分析
尽管国家审计为应对危机在思想上和行动上做了大量工作，但是地方审计机关尤其是基层审计部门的审计工作现状还远远不能满足上述上层面提出的审计需求，在金融危机的特殊时期，一些问题更加暴露无遗。
一是我国现行审计法律规定尚未全面覆盖国民经济运行的各个环节，国家审计无法把握国家经济运行整体状况。国家审计机关只对国有或国有控股单位的资产、负债、损益等经济事项进行审计监督，对非国有控股单位、民营企业审计则无法律依据。在这样的审计范围限制下，随着我国市场经济的进一步发展，非国有制经济所占比例将越来越大，国家审计如何对之进行审计监督，特别是如何对国民经济安全有较大影响的非国有控股金融机构和大型企业进行审计监督从而保障国家经济健康运行成为一大难题。国家审计的盲点使审计信息使用者不能完全掌握其潜在的风险，进而导致决策层延误处置时机或处置不当，以致酿成更大的风险。
二是地方审计机关普遍存在着审计问题反映难、审计结论执行难的问题。当地方利益与国家利益发生矛盾时，地方领导往往会站在本地区的角度，对问题处理进行干预，最终形成审计处理结果的避重就轻，审计力度大打折扣。比如在2009年审计署布置的国际金融危机对中小企业影响状况审计调查中，部分地方审计机关就会遇到是否向上级审计机关如实反映当地经济结构不合理、需不需要推动政府进行经济结构调整等问题。真实反映地方经济运行情况自然有利于国家整个社会经济结构调整，但是对于地方领导政绩考核而言，衡量的标准主要是GDP的高低，领导往往不希望因经济结构调整影响自己的任期政绩。
三是国家审计监督服务层次和效率还有待进一步提高。一方面，在当前国际金融危机背景下，维护国家经济安全、维持社会和谐稳定是国家审计的重要职责，但是多数国家审计机关和审计人员宏观大局意识还不够强，尚未站在维护国家经济社会稳定的高度选择审计任务和确定审计重点，由此产生的审计成果自然缺乏高度。另一方面，国家审计机关作为一个“免疫系统”，应该尽可能在第一时间发现经济运行中存在的问题，并及时高效地予以解决，而目前国家审计工作已陷入程序性的怪圈，任何一个审计项目都要遵循一整套的规范程序，有的审计项目要历时好几个月，工作效率较低，做的往往都是“亡羊补牢”。
三、关于进一步发挥国家审计应对国际金融危机作用的几点建议
一是进一步拓展国家审计职能，增强为经济社会发展服务的功能。在我国经济社会日益融入全球化的进程中，直面纷杂的风险环境，国家审计作为重要经济社会运行的主要监督者，需要将监督范围由“经济活动运行”扩展到“经济社会运行”，关注国家财政安全，防范财政风险；关注金融安全，防范金融风险；关注国有资产安全，防范国有资产的流失、损失、浪费；关注民生安全，促进和谐社会建设；关注生态环境安全，防范资源破坏和环境污染；关注扩大内需政策措施贯彻落实情况，查处违规行为，防止资金被挪用；关注政府投资建设项目管理水平和投资效益，严肃查处招投标管理不够规范，截留、挪用征迁补偿资金等问题。但是现行的法律框架下，国家审计的范围仍限定在财政资金、财务收支等传统审计领域方面，建议全国人大以法规制度的形式给国家审计充分授权，不断健全中国特色的国家审计法律法规体系，扩大国家审计领域。
二是增强审计宏观意识，提升为经济社会发展服务的层次。这一点在这次应对国际金融危机中得到了很大启示。如果这次国家审计就金融论金融，撇开国家经济工作中心、撇开国家宏观调控管理单独应对金融系统问题，就无法全面、系统地反映整个经济社会发展存在的风险和问题。因此，国家审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能，跳出微观看宏观，跳出审计个体看经济社会全局，充分发挥国家审计的建设性作用。在揭示、查处问题的同时，要注意提炼出普遍性、典型性的新问题和新情况，及时向政府领导提出完善财政体制改革、财政扶持政策、推进企业改制和降低金融风险等方面的建设性建议；要创新机制，建立起适合宏观层面审计监督的以需求为导向的计划管理审计机制、科学实用的操作规程等；要逐步推进宏观服务型绩效审计，将审计内容从关注财务收支真实合法转变为关注体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约以及生态环境的改善等方面，试图从根本上解决体制、机制和管理等宏观层面的突出问题。
三是转变工作思路，提升国家审计服务经济社会发展的成效。在经济危机环境下，要前移审计关口，做到事前预防、事中控制和事后监督有机结合，实现全过程跟踪监督，增强审计工作的实效；要从被动监督向积极监督转变，主动寻找审计工作最佳切入点和着力点，明确思路，突出重点，科学安排，积极有效地开展审计监督和服务；要着力提升审计成果的质量水平，审计成果分析要从满足领导管理决策的需求出发，形成有较高的有实用价值的审计成果；要进一步丰富、扩大审计公开的内容、范围，对审计成果中的精华部分通过审计信息、专报、要情等多种形式反映给党委、政府及社会大众，扩大审计影响，发挥审计预防性作用；要加大后续整改力度，从法律法规的层次强化审计结论跟踪检查，结论落实反馈制度和审计回访制度的严肃性，确保查出的问题得到整改，提出的合理化建议得到采纳，制度法规得到修改完善；要加强与党委政府、外部审计单位、专业经济监督部门、纪检监察系统等其他组织的联动性，整合各方审计资源，做好信息沟通和交流，有效发挥审计预防性作用。
四是增强责任意识，切实当好服务经济社会发展的“免疫系统”。 人才是审计事业发展的关键，审计监督是国家政治制度不可缺少的组成部分，是维护国家经济安全的重要工具。而能不能发挥好审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，关健在队伍，在审计人员的素质。新形势新任务对审计队伍建设提出了新的更高的要求，这些要求需要我们审计人员不断提高审计干部综合素质，既懂微观经济管理又懂宏观经济管理，既懂会计专业知识又懂金融、投资、法律等相关专业知识，优化审计人才知识结构。国家审计机关和广大审计干部要切实责任意识，把维护国家经济社会安全运行的使命转化成每个人的自觉行动，积极探索应对各种问题和矛盾的新路子，切实维护国家和人民群众的利益。（作者：江苏省盐城市审计局 陶振华）
[参考文献]：
1.温家宝总理在2010年全国审计工作会议上的重要讲话
2.国务院发展研究中心课题组，《当前经济走势、面临问题分析与相关政策建议》，《经济学动态》,2009(5)
3.金建红 吴丽佳 高敏蓉 黄建蕾，国际金融危机背景下的政府审计研究，浙江审计网站,理论研究，2009.12.17
4.保罗.萨谬尔森,《经济学》,华夏出版社1999年
6.国家统计局官方网站
一、国际金融危机下对国家审计的新需求
作为国家经济社会运行保障体系的重要组成部分，国家审计机关在充分发挥对国家宏观政策执行的监管职能，促进中央和地方各项政策措施落实到位、取得实效等方面肩负义不容辞的职责，各级政府和社会公众都对国家审计提出新的更高需求。
一是国家审计要随着国家经济社会发展态势、国家宏观调控政策的变化来调整自身目标和任务。一方面，按照中央政府提出的 “要促进宏观调控政策的落实、要维护国家经济安全、要积极推进体制制度创新和反腐倡廉建设”要求，中央政府需要国家审计监督各个部门及地方政府对当前经济刺激一揽子计划的执行落实情况，也需要国家审计真实反映当前宏观政策运行中的问题和困难，以便于及时调整政策。另一方面，在新形势下中央政府提出监督要跟着行政权力运行走，审计要跟着财政资金流向走，国家审计必须关注4万亿元财政资金的投资使用,特别要关注地方政府在争取项目、使用资金的过程是否符合国家政策调控政策。
二是国家审计要履行好为地方政府服务的职能，促进经济较快回升向好。在当前体制下，国家审计机关是政府的一个职能部门，直接受本级政府行政首长领导。一方面，受国际金融危机的影响，各地经济实体都不同程度受到影响，地方政府迫切需要审计部门从地方经济安全的角度提供地方经济运行状况及各职能部门履责情况等信息，便于监督管理和科学决策。另一方面，为应对这场国际金融危机，国家对地方的发展正在逐步给予大量的政策和资金支持，地方政府为了在中央和地方利益博弈过程中争取更多的利益或优势，需要本级政府审计提供恰当的审计信息以获取更多的国家资源。
三是国家审计要保证社会公众实现对相关审计信息的知悉权利。在我国经济运行中，拉动内需才是真正解决经济增长问题的关键。要恢复社会公众的市场信心和消费预期，消除恐慌心理，社会公众自然会产生了解当前国家整体经济运行实况、国家经济受金融危机损害程度、国家宏观调控措施是否有效等国家审计信息需求；更会关注危机下国家各项体制改革和4万亿元国家投资资金使用情况的监督信息；更会从自身的切身利益如收入、物价、公共事业建设和社会稳定等方面出发，了解政府运行及管理状况。
二、国际金融危机下国家审计有待改进的问题和原因分析
尽管国家审计为应对危机在思想上和行动上做了大量工作，但是地方审计机关尤其是基层审计部门的审计工作现状还远远不能满足上述上层面提出的审计需求，在金融危机的特殊时期，一些问题更加暴露无遗。
一是我国现行审计法律规定尚未全面覆盖国民经济运行的各个环节，国家审计无法把握国家经济运行整体状况。国家审计机关只对国有或国有控股单位的资产、负债、损益等经济事项进行审计监督，对非国有控股单位、民营企业审计则无法律依据。在这样的审计范围限制下，随着我国市场经济的进一步发展，非国有制经济所占比例将越来越大，国家审计如何对之进行审计监督，特别是如何对国民经济安全有较大影响的非国有控股金融机构和大型企业进行审计监督从而保障国家经济健康运行成为一大难题。国家审计的盲点使审计信息使用者不能完全掌握其潜在的风险，进而导致决策层延误处置时机或处置不当，以致酿成更大的风险。
二是地方审计机关普遍存在着审计问题反映难、审计结论执行难的问题。当地方利益与国家利益发生矛盾时，地方领导往往会站在本地区的角度，对问题处理进行干预，最终形成审计处理结果的避重就轻，审计力度大打折扣。比如在2009年审计署布置的国际金融危机对中小企业影响状况审计调查中，部分地方审计机关就会遇到是否向上级审计机关如实反映当地经济结构不合理、需不需要推动政府进行经济结构调整等问题。真实反映地方经济运行情况自然有利于国家整个社会经济结构调整，但是对于地方领导政绩考核而言，衡量的标准主要是GDP的高低，领导往往不希望因经济结构调整影响自己的任期政绩。
三是国家审计监督服务层次和效率还有待进一步提高。一方面，在当前国际金融危机背景下，维护国家经济安全、维持社会和谐稳定是国家审计的重要职责，但是多数国家审计机关和审计人员宏观大局意识还不够强，尚未站在维护国家经济社会稳定的高度选择审计任务和确定审计重点，由此产生的审计成果自然缺乏高度。另一方面，国家审计机关作为一个“免疫系统”，应该尽可能在第一时间发现经济运行中存在的问题，并及时高效地予以解决，而目前国家审计工作已陷入程序性的怪圈，任何一个审计项目都要遵循一整套的规范程序，有的审计项目要历时好几个月，工作效率较低，做的往往都是“亡羊补牢”。
三、关于进一步发挥国家审计应对国际金融危机作用的几点建议
一是进一步拓展国家审计职能，增强为经济社会发展服务的功能。在我国经济社会日益融入全球化的进程中，直面纷杂的风险环境，国家审计作为重要经济社会运行的主要监督者，需要将监督范围由“经济活动运行”扩展到“经济社会运行”，关注国家财政安全，防范财政风险；关注金融安全，防范金融风险；关注国有资产安全，防范国有资产的流失、损失、浪费；关注民生安全，促进和谐社会建设；关注生态环境安全，防范资源破坏和环境污染；关注扩大内需政策措施贯彻落实情况，查处违规行为，防止资金被挪用；关注政府投资建设项目管理水平和投资效益，严肃查处招投标管理不够规范，截留、挪用征迁补偿资金等问题。但是现行的法律框架下，国家审计的范围仍限定在财政资金、财务收支等传统审计领域方面，建议全国人大以法规制度的形式给国家审计充分授权，不断健全中国特色的国家审计法律法规体系，扩大国家审计领域。
二是增强审计宏观意识，提升为经济社会发展服务的层次。这一点在这次应对国际金融危机中得到了很大启示。如果这次国家审计就金融论金融，撇开国家经济工作中心、撇开国家宏观调控管理单独应对金融系统问题，就无法全面、系统地反映整个经济社会发展存在的风险和问题。因此，国家审计要在国家层面上对经济社会运行发挥免疫系统功能，跳出微观看宏观，跳出审计个体看经济社会全局，充分发挥国家审计的建设性作用。在揭示、查处问题的同时，要注意提炼出普遍性、典型性的新问题和新情况，及时向政府领导提出完善财政体制改革、财政扶持政策、推进企业改制和降低金融风险等方面的建设性建议；要创新机制，建立起适合宏观层面审计监督的以需求为导向的计划管理审计机制、科学实用的操作规程等；要逐步推进宏观服务型绩效审计，将审计内容从关注财务收支真实合法转变为关注体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约以及生态环境的改善等方面，试图从根本上解决体制、机制和管理等宏观层面的突出问题。
三是转变工作思路，提升国家审计服务经济社会发展的成效。在经济危机环境下，要前移审计关口，做到事前预防、事中控制和事后监督有机结合，实现全过程跟踪监督，增强审计工作的实效；要从被动监督向积极监督转变，主动寻找审计工作最佳切入点和着力点，明确思路，突出重点，科学安排，积极有效地开展审计监督和服务；要着力提升审计成果的质量水平，审计成果分析要从满足领导管理决策的需求出发，形成有较高的有实用价值的审计成果；要进一步丰富、扩大审计公开的内容、范围，对审计成果中的精华部分通过审计信息、专报、要情等多种形式反映给党委、政府及社会大众，扩大审计影响，发挥审计预防性作用；要加大后续整改力度，从法律法规的层次强化审计结论跟踪检查，结论落实反馈制度和审计回访制度的严肃性，确保查出的问题得到整改，提出的合理化建议得到采纳，制度法规得到修改完善；要加强与党委政府、外部审计单位、专业经济监督部门、纪检监察系统等其他组织的联动性，整合各方审计资源，做好信息沟通和交流，有效发挥审计预防性作用。
四是增强责任意识，切实当好服务经济社会发展的“免疫系统”。 人才是审计事业发展的关键，审计监督是国家政治制度不可缺少的组成部分，是维护国家经济安全的重要工具。而能不能发挥好审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，关健在队伍，在审计人员的素质。新形势新任务对审计队伍建设提出了新的更高的要求，这些要求需要我们审计人员不断提高审计干部综合素质，既懂微观经济管理又懂宏观经济管理，既懂会计专业知识又懂金融、投资、法律等相关专业知识，优化审计人才知识结构。国家审计机关和广大审计干部要切实责任意识，把维护国家经济社会安全运行的使命转化成每个人的自觉行动，积极探索应对各种问题和矛盾的新路子，切实维护国家和人民群众的利益。（作者：江苏省盐城市审计局 陶振华）
[参考文献]：
1.温家宝总理在2010年全国审计工作会议上的重要讲话
2.国务院发展研究中心课题组，《当前经济走势、面临问题分析与相关政策建议》，《经济学动态》,2009(5)
3.金建红 吴丽佳 高敏蓉 黄建蕾，国际金融危机背景下的政府审计研究，浙江审计网站,理论研究，2009.12.17
4.保罗.萨谬尔森,《经济学》,华夏出版社1999年
6.国家统计局官方网站
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