浅析我国地方债务风险
审计署广州办 陈屹
当前，我国地方政府债务规模庞大，已给地方经济社会稳定发展带来深刻的危害。强化地方债务风险管理，已成为进一步改革、发展中的重要议题。
一、地方债务风险的现状
地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。
长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。据估算，2008年我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于当年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。
2009年，受国际金融危机影响，我国经济活动急剧放缓、企业盈利下滑，地方政府收入相应减少。同时，地方政府被要求刺激经济，不仅要对中央政府的4万亿经济刺激方案提供配套资金，而且也要推出地方性的经济刺激方案。虽然中央政府提供了一定的融资帮助，比如代表地方政府发行了2000亿元国债，但大多数资金可能都以地方融资平台等方式取得。在这种情况下，2009年的地方政府债务肯定又会大幅增长。
二、地方政府高负债的后果和危害
1．地方财政运行困难
地方政府的高债务增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，这导致地方财政要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么举债实施。这样，造成恶性循环，使地方财政超负荷运转。
2．制约了公共财政职能的发挥
地方政府的高负债运行，势必“迫使”公共管理更加朝“创收”的方向发展。要么通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空，要么谋求与商业利益集团结盟，为之提供“优惠”或者“服务”来获取经济利益，减轻沉重的债务负担。同时，在巨大的债务面前，地方政府可能会进一步压缩公共管理开支，减少一些公共品的投入。这样，导致了地方财政难发挥其应有的公共财政职能。
3．诱发了地方政府专项资金使用上的违纪违规
现有的财政负债，财政部门实行上下级强行扣款办法，使得基层财政部门资金调度更加困难，于是一些地方挪用上级政府专项资金的违纪违规现象屡禁不止，个别地方政府由于库款调度不济，扶贫和救灾款都无法及时支拨。
4．破坏政府的公信力和社会信用
个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，无法售中精力搞工作、抓管理。有的诉讼案由于政府败诉，法院封存“经费账户”者有之，强行从“专项经费账户”中划钱者有之。这不仅使政府部门的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。有些地方政府甚至选择赖账不还，由于政府是公权力部门，当政府带头赖账不还，对整个社会诚信体系容易造成巨大伤害。
5．使地方政府卖地的冲动变得更加强烈，进一步推高房价
地方政府的偿债资金来源，主要是财政经常性账户结余、转让国有土地的收入和基础设施收费。目前，土地出让收入是地方政府财政收入的重要来源，地方政府严重依赖于“土地财政”。2009年全国70个大中城市土地出让金累加额为1.08万亿元，比2008年增长140%。其中杭州、上海和北京的土地出让金分别达1200亿元、991.29亿元和922.7亿元。
为了获得高收入，地方政府希望将地价确定在一个高位上。这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，助长了房价的飚升。近几年来，国内大多数城市的房价都脱离了普通百姓的实际支付能力，高高在上的房价让众多的普通百姓叫苦不迭。购房压力让许多年轻人背上了沉重的包袱，形成所谓的“房奴”，严重影响他们的消费支出，从而抑制了消费，房价太高已经成为一个严重的社会问题。
三、原因分析
1．分税制下地方财政困难
1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。与此相对照，财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅度提高至2002年的54.9%。事权走势正好相反，许多社会职能不断向财权变小的地方政府转移。近年来，地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低，增加开支的压力相对越大；与此同时，在税制设计上，留给地方政府尤其是基层政权的税收收入税源不足、稳定性差、征收难度大、增收难度小。与事权和开支相比，地方政府的财源明显不足，因此不得不举债度日。
2．投资体制改革不到位
我国已经建立初步的市场经济，原有的政府投融资体制已经打破，但是新的适应市场经济要求的政府投融资体制却迟迟未能成型。地方政府投资“大包大揽”，范围过宽。不仅覆盖基础设施和公共服务，还大量投入于能带来较高收益的竞争性项目。表现在财政上，就是地方政府原有的财政负担不但没有减轻，反而又出现了新的财政支出重点，地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金，从而负债不断增加。
3．行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位
我国官员任期短，人员交流频繁，而相应的官员考核机制又强调政绩，导致地方政府领导干部行为短期化。一些地方领导急于在任期内表现“政绩”，建设项目热衷于“短、平、快”。为了尽快出政绩，即使政府财力不足，一些官员也不惜举债修桥修路、建广场草坪、上工程项目。政府大量举债投资兴建政绩工程和形象工程，地方财政想不困难也难。
另一方面，财政供养人口过多，财政供养压力过大也造成了地方政府债务的膨胀。我国政府层次过多、行政机构繁杂。我国目前有五级政府，每级政府班子齐全。2006年，行政管理费占支出的比例达18.7%，是世界上行政成本最高的国家之一。
四、解决地方债务风险的对策
1．合理确定地方政府的财权和事权，进一步完善分税制
分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善。造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步完善分税制财政体制。要进一步明确各级政府的事权范围和财政支出职责，并将其法制化。在正确划分各级政府事权的基础上，合理调整各级政府的收入划分，改革不适应市场经济要求的收入划分方式。
2．加大转移支付力度，增加地方财政可用财力
转移支付制度实际上是财权划分与事权划分想结合的有机体，要在合理划分各级政府事权和财政收支责任的基础上，进一步完善财政转移支付制度。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。要按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。
3．全面清理各类债务，逐步化解地方政府债务。
全面清理地方政府债务，彻底弄清地方政府债务规模、结构、分布等基本情况，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，编制地方资产负债表。针对经常性债务和融资性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务，研究不同的处置办法，进一步强化偿债措施。要遵循“杜绝当年新增欠款、逐步化解历史积欠”的原则，对财政周转金，除部分依政策可以核销外，其余部分要严格按目标考核办法，按“谁发放、谁回收”的原则进行清收。在此基础上，各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。
4．疏堵结合，研究赋予地方政府一定的举债权
在划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，是进一步深化财政体制改革的重要步骤。赋予地方适度举债权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金，有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。
借鉴国际经验，选择几个城市进行发行市政公债试点。这样做不仅有利于从源头上控制地方政府债务，提高举债活动的透明度，而且有利于规范地方政府的融资活动，降低筹资成本。在试点时应注意把握以下问题：一是慎重选择试点城市，应主要在东部地区经济实力强、管理水平高的城市中挑选，西部欠发达地区则不宜发行市政公债。二是在试点前应明确举债的程序、监管机构以及发债审核、批准的内容和标准，完善相关管理制度，避免使地方政府的发债行为失去控制。
5．规范各地政府举债行为，设立偿债基金，规避债务风险危机。
要强化政府债务的归口管理。进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，实行举债批准制度，防止各部门各自为政的多头举债行为。另外要做到债务公开、透明。不仅要举债主体、规模要公开，债务的投向、使用效果也要透明。
各级政府应在建立社会主义公共财政的政策框架下，以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府债务管理机制，以预算约束举债和还债行为，实现地方财政、经济的可持续发展。
一、地方债务风险的现状
地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。从当前政府统计口径看，地方政府总债务中包括直接债务、担保债务和政策性挂账三个部分。目前，我国地方政府债务主要包括省、市、县、乡镇共四级政府的负债。当前直接债务仍然占债务总额的绝大部分，其次是担保债务，政策性挂帐占较小的比例。
长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务总额，很难有全面、真实的统计数据。据估算，2008年我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于当年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。
2009年，受国际金融危机影响，我国经济活动急剧放缓、企业盈利下滑，地方政府收入相应减少。同时，地方政府被要求刺激经济，不仅要对中央政府的4万亿经济刺激方案提供配套资金，而且也要推出地方性的经济刺激方案。虽然中央政府提供了一定的融资帮助，比如代表地方政府发行了2000亿元国债，但大多数资金可能都以地方融资平台等方式取得。在这种情况下，2009年的地方政府债务肯定又会大幅增长。
二、地方政府高负债的后果和危害
1．地方财政运行困难
地方政府的高债务增加了地方财政运行的压力，地方财政新增财力大部分用于偿还部分债务，这导致地方财政要么无法执行中央和省出台的一系列财政支出政策，要么举债实施。这样，造成恶性循环，使地方财政超负荷运转。
2．制约了公共财政职能的发挥
地方政府的高负债运行，势必“迫使”公共管理更加朝“创收”的方向发展。要么通过提高行政所掌控的“资源”价格进行出售，来增加财政收入弥补巨大的债务亏空，要么谋求与商业利益集团结盟，为之提供“优惠”或者“服务”来获取经济利益，减轻沉重的债务负担。同时，在巨大的债务面前，地方政府可能会进一步压缩公共管理开支，减少一些公共品的投入。这样，导致了地方财政难发挥其应有的公共财政职能。
3．诱发了地方政府专项资金使用上的违纪违规
现有的财政负债，财政部门实行上下级强行扣款办法，使得基层财政部门资金调度更加困难，于是一些地方挪用上级政府专项资金的违纪违规现象屡禁不止，个别地方政府由于库款调度不济，扶贫和救灾款都无法及时支拨。
4．破坏政府的公信力和社会信用
个别地方政府及其部门由于无法按期归还银行债务本息或拖欠工程款，使他们疲于应付筹措资金还债，无法售中精力搞工作、抓管理。有的诉讼案由于政府败诉，法院封存“经费账户”者有之，强行从“专项经费账户”中划钱者有之。这不仅使政府部门的正常工作受到干扰，而且影响了政府在公众中的形象。有些地方政府甚至选择赖账不还，由于政府是公权力部门，当政府带头赖账不还，对整个社会诚信体系容易造成巨大伤害。
5．使地方政府卖地的冲动变得更加强烈，进一步推高房价
地方政府的偿债资金来源，主要是财政经常性账户结余、转让国有土地的收入和基础设施收费。目前，土地出让收入是地方政府财政收入的重要来源，地方政府严重依赖于“土地财政”。2009年全国70个大中城市土地出让金累加额为1.08万亿元，比2008年增长140%。其中杭州、上海和北京的土地出让金分别达1200亿元、991.29亿元和922.7亿元。
为了获得高收入，地方政府希望将地价确定在一个高位上。这最后影响到了土地市场的正常运行，影响到房地产市场，助长了房价的飚升。近几年来，国内大多数城市的房价都脱离了普通百姓的实际支付能力，高高在上的房价让众多的普通百姓叫苦不迭。购房压力让许多年轻人背上了沉重的包袱，形成所谓的“房奴”，严重影响他们的消费支出，从而抑制了消费，房价太高已经成为一个严重的社会问题。
三、原因分析
1．分税制下地方财政困难
1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，尤其是各级地方政府之间的事权划分工作几乎没有展开。与此相对照，财政的集中度却大幅度提高。中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅度提高至2002年的54.9%。事权走势正好相反，许多社会职能不断向财权变小的地方政府转移。近年来，地方政府公共管理职能和经济发展任务不断加重，地方政府层级越低，增加开支的压力相对越大；与此同时，在税制设计上，留给地方政府尤其是基层政权的税收收入税源不足、稳定性差、征收难度大、增收难度小。与事权和开支相比，地方政府的财源明显不足，因此不得不举债度日。
2．投资体制改革不到位
我国已经建立初步的市场经济，原有的政府投融资体制已经打破，但是新的适应市场经济要求的政府投融资体制却迟迟未能成型。地方政府投资“大包大揽”，范围过宽。不仅覆盖基础设施和公共服务，还大量投入于能带来较高收益的竞争性项目。表现在财政上，就是地方政府原有的财政负担不但没有减轻，反而又出现了新的财政支出重点，地方政府被迫通过各种融资渠道筹集资金，从而负债不断增加。
3．行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位
我国官员任期短，人员交流频繁，而相应的官员考核机制又强调政绩，导致地方政府领导干部行为短期化。一些地方领导急于在任期内表现“政绩”，建设项目热衷于“短、平、快”。为了尽快出政绩，即使政府财力不足，一些官员也不惜举债修桥修路、建广场草坪、上工程项目。政府大量举债投资兴建政绩工程和形象工程，地方财政想不困难也难。
另一方面，财政供养人口过多，财政供养压力过大也造成了地方政府债务的膨胀。我国政府层次过多、行政机构繁杂。我国目前有五级政府，每级政府班子齐全。2006年，行政管理费占支出的比例达18.7%，是世界上行政成本最高的国家之一。
四、解决地方债务风险的对策
1．合理确定地方政府的财权和事权，进一步完善分税制
分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善。造成地方财政困难、地方政府债务增加的一个重要原因是财政体制不完善，地方政府的财权与事权不相称。要彻底解决地方政府债务问题，必须从财政体制方面入手，进一步完善分税制财政体制。要进一步明确各级政府的事权范围和财政支出职责，并将其法制化。在正确划分各级政府事权的基础上，合理调整各级政府的收入划分，改革不适应市场经济要求的收入划分方式。
2．加大转移支付力度，增加地方财政可用财力
转移支付制度实际上是财权划分与事权划分想结合的有机体，要在合理划分各级政府事权和财政收支责任的基础上，进一步完善财政转移支付制度。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。要按照经济发展水平和财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。
3．全面清理各类债务，逐步化解地方政府债务。
全面清理地方政府债务，彻底弄清地方政府债务规模、结构、分布等基本情况，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，编制地方资产负债表。针对经常性债务和融资性债务、直接债务和间接债务、显性债务和隐性债务，研究不同的处置办法，进一步强化偿债措施。要遵循“杜绝当年新增欠款、逐步化解历史积欠”的原则，对财政周转金，除部分依政策可以核销外，其余部分要严格按目标考核办法，按“谁发放、谁回收”的原则进行清收。在此基础上，各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金；对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划；对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，必要时可用法律手段进行追讨；对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解；对无法追讨的或有显性债务和无法“就地”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。
4．疏堵结合，研究赋予地方政府一定的举债权
在划分政府间事权的基础上，赋予地方政府包括举债权在内的应有财权，是进一步深化财政体制改革的重要步骤。赋予地方适度举债权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金，有利于地方政府在分级预算运行中应对短期内市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力于社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。
借鉴国际经验，选择几个城市进行发行市政公债试点。这样做不仅有利于从源头上控制地方政府债务，提高举债活动的透明度，而且有利于规范地方政府的融资活动，降低筹资成本。在试点时应注意把握以下问题：一是慎重选择试点城市，应主要在东部地区经济实力强、管理水平高的城市中挑选，西部欠发达地区则不宜发行市政公债。二是在试点前应明确举债的程序、监管机构以及发债审核、批准的内容和标准，完善相关管理制度，避免使地方政府的发债行为失去控制。
5．规范各地政府举债行为，设立偿债基金，规避债务风险危机。
要强化政府债务的归口管理。进一步明确财政部门在政府债务管理中的主体地位，实行举债批准制度，防止各部门各自为政的多头举债行为。另外要做到债务公开、透明。不仅要举债主体、规模要公开，债务的投向、使用效果也要透明。
各级政府应在建立社会主义公共财政的政策框架下，以防范和化解财政风险为重点，从落实偿债资金入手，结合预算编制改革，逐步把政府债务纳入预算管理，建立起一套科学有效的政府债务管理机制，以预算约束举债和还债行为，实现地方财政、经济的可持续发展。
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