推进审计创新 构建免疫系统
司汝安(湖北省宜昌市审计局)
【发布时间:2010年03月25日】
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    随着改革开放的不断深入和经济社会的快速发展,审计机关作为国家经济的综合监督部门,必须加快推进审计理念、实务、方法、管理和人才的创新,构建审计免疫系统,实现审计事业科学发展,推动经济社会又好又快发展。
    
    一、 创新审计理念,为发挥审计免疫系统功能提供思想保障
    
    创新审计理念,就是要在新的思想高度上形成推动审计工作科学发展的共识。核心是以科学发展观作为灵魂和指南,牢固树立科学审计理念,准确把握经济社会发展趋势和审计发展规律,以及经济社会发展与审计监督的内在联系,准确认识社会主义国家审计的本质、目的、内涵和要求,充分发挥“免疫系统”功能,为推动审计事业又好又快发展提供科学的指导。
    
    审计机关要履行好法定职责,就必须“牢固树立科学审计的理念,充分发挥‘免疫系统’功能”。首先必须充分发挥预防功能。作为一种制度安排,国家审计具有内生性的威慑作用,因此,必须加强审计监督,充分发挥其对影响经济社会健康运行的各种“病害”的抑制作用。作为依法履行监督职责的审计机关,具有独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势,因而能够而且有责任及时发现苗头性、倾向性问题,及早感受风险,提前发出警报,起到预警作用。第二,必须充分发挥揭露功能。根据法律规定,审计的首要职责是监督,监督就必须查错纠弊。所以,审计必须查处违法违规、经济犯罪、损失浪费、奢侈铺张、损坏资源、污染环境、损害人民群众利益、危害国家安全、破坏民主法治等各种行为,并依法对这些行为进行惩戒;必须揭示体制障碍、制度缺陷、机制扭曲和管理漏洞,以保护经济社会运行的安全健康。第三,必须充分发挥抵御功能。审计不仅要揭露问题,更要对产生这些问题从微观到宏观、从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从表象到里层,进行深层次分析、揭示和反映,调动积极因素,防止消极因素入侵整个经济社会系统,促进改革体制、健全法治、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险,提高经济社会运行质量和绩效,增强经济社会运行的“免疫力”,推动经济社会全面协调可持续发展。
    
    二、 创新审计实务,为发挥审计免疫系统功能提供基础保障
    
    创新审计实务,就是要在审计目标上由注重发挥审计防护性作用向发挥建设性作用转变;在审计内容上要由注重真实合法审计为主向真实合法效益并重并突出效益审计转变。从科学发展全局角度加强对审计情况的分析研究,把工作重点放到提高经济效益和经济增长质量上来,为促进经济社会又好又快发展发挥作用。
    
    (一)财政预算执行审计延伸“两端”。完善公共财政体系的关键,是要建立起科学合理、有效执行、公开透明的预算管理体制。因此,深化今后一个时期的财政预算执行审计,核心是要由审计预算执行的真实合法性向审计预算编制的科学合理性和执行的有效性转变。实现这个转变,一方面,要高度关注预算编制的科学合理性。要通过审计预算执行情况,分析揭示预算编制上存在的不科学、不合理、不细化等问题,促进建立科学的预算定额和支出标准,从源头上规范预算的执行和管理。另一方面,要加大对财政预算支出绩效情况的审计力度,重点揭露部门预算资金、财政专项资金、财政投入建设项目资金使用效益中存在的问题。财政预算支出绩效不仅涉及资金使用效益问题,也涉及政策执行效果问题。为此,在审计预算支出绩效过程中要突出关注政策执行情况,特别要关注与落实科学发展观密切相关的民生、环保等政策执行情况,通过审计,揭示和反映有关政策法规执行中存在的问题,促进相关政策法规制度的落实和完善。同时,要注意从整体性、效益性、宏观性和建设性上把握好预算执行审计工作,积极探索“大财政审计”的思路和办法,坚持和完善一体化的审计组织方式,不断提高财政审计工作质量和水平。
    
    (二)政府投资项目审计实现“两全”。政府投资项目审计要实现“全覆盖、全过程”。“全覆盖”就是所有财政资金投入的建设项目都要先审计再办理决算、结算;“全过程”就是对重大政府投资项目,必须实现全过程跟踪审计。在审计的对象上,要进一步扩大审计覆盖面,坚持和完善政府投资项目全面监督、重点建设项目跟踪审计的做法,突出抓好各级党委、政府和社会高度关注的项目以及交通、能源、水利等基础性、公益性建设项目的审计。在投资审计重点和内容的把握上,要开阔审计视野,站在宏观的角度、绩效的角度看待和分析问题,既要关注经济建设,又要关注社会建设;既要关注经济发展问题,又要关注民生、环境和资源等方面问题;既要关注项目预决算,节省建设资金,又要关注质量问题,始终把工程质量放在第一位。审计工作中,要把审计项目财务收支与审计工程造价、工程质量、建设程序、项目管理、投资效益结合起来,把审计业主与检查施工、设计、监理、中介、招投标管理等相关单位结合起来,把揭露查处问题与分析研究问题结合起来,不断提高投资审计工作质量和水平。在审计组织方式上,坚持以国家审计为主导与利用外部审计力量相结合,适当利用社会审计和专家力量参与建设项目审计,,坚持“谁聘请,谁付费”的原则,积极争取政府支持,由财政全额保障建设项目审计经费,切断被委托社会审计机构与被审计单位之间的经济联系。要健全完善利用外部审计力量参与建设项目审计的各项制度和办法,确保审计质量和审计公正性。
    
    (三)企业金融外资审计突出“安全”。国有企业审计,要以维护国有资产安全、促进可持续发展为目标,紧紧围绕“质量、责任、绩效”,按照“把握总体、揭露隐患、服务发展”的审计思路,监督国有资产安全,揭露重大违法违规问题,促进国有资产保值增值和企业可持续发展;金融审计,要以“维护安全、防范风险、促进发展”为目标,服务金融改革,维护金融稳定,完善金融监管,推动建立高效安全的现代金融体系;外资审计,要以促进积极合理有效利用资金、防范涉外投资风险、维护涉外经济安全、履行国际责任为目标,着力整合涉外审计资源,拓宽涉外审计领域,提高涉外审计质量。
    
    (四)专项资金审计突出“效益”。加强对各项民生资金、惠农资金的审计监督,切实维护人民群众利益,是审计机关践行执政为民宗旨的具体行动。要将各项民生、惠农资金全面纳入监督视野,对人民群众关注度高、资金量较大的教育、社会保障、医疗卫生、住房、扶贫、“三农”等专项资金,实行重点跟踪审计。从民生和涉农资金分配、拨付、使用的主要环节入手,重点检查相关政策措施的执行和落实情况,关注资金的使用效益,揭露侵害农民利益的突出问题,促进加强资金和项目管理,提高投资效益,切实维护人民群众最直接、最根本、最现实的利益。
    
    (五)经济责任审计突出“问责”。经济责任审计,要以促进领导干部贯彻落实科学发展观、树立正确的政绩观、切实履行经济责任,推动建立健全问责机制和绩效管理为目标,坚持“积极稳妥、量力而行、提高质量、防范风险”的原则,不断提高审计质量,为评价和选拔、任用领导干部提供重要依据。当前,要在规范经济责任审计的基础上,重点建立经济责任审计汇总报告制度、整改问责制度、一定范围通报制度,进一步扩大审计报告的知晓度,提升经济责任审计成果,发挥经济责任审计在干部管理、党风廉政建设等方面的重要作用。
    
    三、创新审计方法,为发挥审计免疫系统功能提供技术保障
    
    创新审计方法,就是要在审计手段上由以手工审计为基础的账套式审计向计算机辅助和计算机审计转变;在审计方法上由事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变。
    
    (一)强力推进计算机审计和联网审计。审计机关的信息化建设不仅仅是个方法、手段问题,而且是关系到审计事业发展的问题,计算机审计是现代审计的必然选择。要抓紧制定《计算机审计操作强制性规范》,对计算机审计的程序、技术与方法、管理与控制等各个方面进行强制性规范。审计人员必须按照强制性规范进行操作,强力推进,深化应用。要逐步开展国库集中支付、地税和社保等联网审计。要积极探索信息系统审计,确保在被审计单位电子数据系统真实性、合法性的基础上开展审计,真正做到“真帐真审”。要加大信息化建设的考核和奖惩力度,充分调动和发挥审计人员和计算机人员两个方面的积极性,推动计算机审计工作深入开展。要采取集中培训和现场指导培训相结合的方式,组织全体审计业务人员开展计算机基本技能普及和应用培训,在此基础上,要重点加强审计业务骨干计算机中高级培训,骨干带动,以点带面。
    
    (二)积极探索推行跟踪审计。要按温总理提出的“财政资金运行到哪里,审计就要跟进到哪里”的要求,对一些重大投资项目、重大民生工程、重大生态环境建设项目实行跟踪审计,全过程监督,有效发挥审计免疫系统功能。同时,要认真研究跟踪审计的工作思路、介入时间和具体流程,始终坚持审计的独立性,避免越权、越位,不断提高跟踪审计质量。
    
    (三)加快推进绩效审计。每一个审计都要注重从政策执行、资金使用、资源利用、行政效能等诸多方面综合考虑其效益、效率和效果,把效益问题作为必审的重点内容。在推进绩效审计的过程中,要处理好微观局部与宏观全局的关系,做到从微观项目入手,从宏观全局分析问题;处理好揭露问题与解决问题的关系,真正把重大损失浪费、影响国家安全和政策目标实现的问题揭示出来,提出有针对性的和可操作性的审计建议;处理好经济效益、社会效益和生态效益的关系,在关注经济效益的同时,将社会效益和生态效益摆在更加突出的位置;处理好资金使用绩效与政府行政效能的关系,把评价资金使用绩效与评价政府行政效能统一起来。还要注重积累和总结经验,探索建立和不断完善具有中国特色的绩效审计制度和方法。
    
    (四)加大审计调查的力度。坚持审计与专项审计调查并重,并加大审计调查项目占全年审计项目的比重。重点调查国家政策法规执行中存在的问题和重大决策的落实情况,关注财政资金使用效益和涉及群众切身利益的突出问题,促进国家相关政策制度的落实和完善。
    
    四、创新审计管理,为发挥审计免疫系统功能提供组织保障
    
    创新审计管理,就是在审计组织方式上要由发挥局部作用向发挥整体效能转变,进一步整合审计资源,提高审计的效率和效果;在审计管理上要由单一内控方式向科学化的发展方向转变,改变过去单一内控管理模式,积极探索变革审计管理的新途径,实现全方位、系统化、科学化管理,推动审计业务与机关建设、队伍建设同步协调发展。
    
    (一)加强审计项目计划管理。一是加强计划立项前的调研工作,逐步建立和实行项目立项可行性论证制度,进一步增强审计项目计划的宏观性、针对性和科学性。二是制定审计项目中长期计划,保证项目计划的连续性。根据审计署审计工作五年规划和全省经济社会发展目标,围绕全省审计工作总体目标和思路,制定审计项目五年规划和三年计划,在此基础上,结合当年审计任务和要求,制定年度审计项目计划,保证审计项目计划的科学性和连续性。三是逐步建立项目计划评估制度,对项目计划执行的成本、效益进行评估。四是充分运用《审计管理系统》软件,加强对计划执行过程的管理与控制,提高计划管理工作效率和水平。
    
    (二)加强审计项目质量管理。始终坚持把质量作为审计工作的生命线来抓。进一步完善和落实审计项目质量控制办法和考核办法,对审计工作的全过程实行量化考核,全程控制,规范审计工作程序和审计执法行为。要强化审前调查,把审前调查作为提高审计质量的关键举措来抓,使审计目标更加明确,审计方法更加可行,审计实施更加有针对性;要积极运用AO、OA系统,记载审计日记和工作底稿,建立审计日记、工作底稿和取证笔录的对应关系,使审计日记一经保存不能修改,相关审计工作底稿和证据也不能随意取舍,充分发挥审计日记的“黑匣子”功能,降低审计风险。要坚持和完善审计复核、审计业务会议、审计项目质量检查、审计项目审理、审计执法责任和责任追究、优秀审计项目评选、审计结果公告、审计项目招标和审计组长竞聘等制度,促进提高审计工作质量。
    
    (三)加强审计项目成本管理。要建立和完善审计成本管理制度和办法,把审计成本管理贯穿到审计的各个环节,审前调查初步确定成本概算,审计方案明确审计工作量、审计人员、审计时间和经费预算,审计实施严格执行预算,审计结束及时进行成本核算。大力推行送达审计,同城审计要尽量采取送达方式开展审计。各地要积极探索审计成本控制的有效途径,切实搞好审前调查,加强审计工作检查与监督,提高审计的针对性,促进提高审计工作质量和效率,实现审计投入产出最大化。
    
    (四)加强审计项目成果管理。要坚持从制度建设入手,强化对审计成果的综合运用,提升审计成果的层次和水平。要重点建立案件协查和移送制度,确保发现的案件线索能够及时移交;要建立审计信息反馈制度,凡是审计的项目,必须提交相应的审计信息,使更多的审计情况进入领导决策圈;要建立审计情况汇总报告制度,对审计情况进行综合分析。建立经济责任审计汇总报告制度,通过汇总和综合分析,揭示领导干部在履行经济责任、依法行政、依法用权和廉政建设方面带有倾向性的情况和问题。要建立审计整改工作机制,在推进审计查出问题的整改上出成果,在推动审计工作创新上出成果。
    
    五、创新人才管理,为发挥审计免疫系统功能提供人才保障
    
    发挥审计免疫系统功能,关键在人才。创新人才管理,就是要建立科学的人才教育培养、选择任用、考核激励机制,培养一大批查核问题的能手、分析研究的强手、计算机应用的高手和精通管理的行家里手,为审计事业的发展提供人才保证和智力支持。
    
    (一)创新人才考核评价机制。实行目标责任制管理,是提高现代管理水平、激发干部活力、推动工作落实、提高审计效能的有效途径。要建立涵盖审计业务、机关建设和管理等各个方面工作的目标考核指标体系,实行全方位量化考核,激励审计干部争先创优、“跳起来摘桃子”,在机关营造“学有所用、干有赏识、人尽其才、任人唯贤”的良好氛围。
    
    (二)创新人才教育培养机制。要拓宽人才培养途径,整合培训资源,健全完善领导干部在职自学、脱产进修、挂职锻炼和审计人员教育培训制度,有针对性地开展多层次、多渠道、多方式的培训工作。遵循人才成长规律,把审计实践作为培养高素质新型审计人才的第一跑道,努力在审计实践中培养、造就高素质新型审计人才。大力推行审计实务导师制度,在实践中锻炼和提高审计干部的能力。要注重工作锻炼和实践历练,在审计第一线培养、造就优秀的审计人才,要始终把廉政建设作为审计工作的生命线和“高压线”。严格执行新的审计“八不准”规定,以此为抓手,严格要求,严格管理,严明纪律,强化监督。
    
    (三)创新人才选拔任用机制。进一步深化干部人事制度改革,建立公开、平等、竞争、择优的选人用人机制。要严把进人关,坚持从社会公开招考人员、从基层选调审计业务骨干和从高等院校选拔优秀学生,保证审计队伍的高素质;严格按照《干部选拔任用条例》规定的标准、程序选拔任用领导干部,大力推行竞争上岗,增强机关活力,树立正确的用人导向;加大对科级领导干部的轮岗交流力度,通过轮岗交流,优化科室领导班子结构,拓宽科级干部视野,提高工作能力。(作者:湖北省宜昌市审计局副局长   司汝安)
    
    
    
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