浅谈农业综合开发产业化经营项目审计应重点关注的几个环节
王洪勇(审计署成都特派办)
【发布时间:2010年03月24日】
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    农业综合开发产业化经营项目资金是中央农业综合开发专项转移支付资金的重要组成部分,主要采用无偿、有偿和贷款贴息方式,给予项目单位扶持,从而实现延长农业产业化链条,推进农业和农村经济结构的战略性调整,提高农业综合效益,增加农民收入的政策目标。但在市场经济条件下,项目单位作为市场主体,追逐利益是其本质属性,因此其行为可能与政策目标背道而驰。作为国家经济社会健康运行“免疫系统”的国家审计,应重点从以下四个环节揭示产业化经营项目建设和资金管理中可能存在的问题。
    一、立项环节。农业综合开发资金,是为数不多的财政部门既管资金,又管项目的专项资金。其立项采用自下向上申报的方式,县级农业综合开发主管部门是审核把关的第一道关口。但出于争取上级资金、扶持当地企业、发展地方经济考虑,基层主管部门审核可能流于形式。汇总到省级和中央主管部门后,虽有部门会商、专家评审等程序,但由于项目众多,更多限于书面审查,由于信息不对称,对企业具体情况不尽了解,难免百密一疏,让不符合立项条件或提供不真实材料的企业蒙混过关。
    对立项环节,审计人员重点关注:一是项目是否在农业综合开发项目县或粮食主产县。农业综合开发产业化经营项目,原则安排在农业综合开发县,并且分配资金时要向粮食主产县倾斜。二是项目是否符合扶持范围。国家农发办对产业化项目规定有重点扶持产业、限制扶持产业和不予扶持产业。三项目单位是否符合条件。项目单位一般应是龙头企业,而且对企业资信有明确要求。
    本环节主要采用查阅文件的方法,同时,辅之以现场查看企业生产经营状况、调查工商注册信息和银行资信状况等手段。
    二、项目建设环节。产业化经营项目经审核通过,就应按批复的初步设计或实施方案所规定的内容、标准进行建设。批复的初步设计或实施方案也是项目验收的主要依据。由于政策对产业化经营项目自筹资金有最低比例要求,所以项目单位有可能通过报大建小,实际仅用财政资金即完成项目建设,甚至虚报项目,套取财政资金。因此在本环节,要确认项目建设的真实性和项目投资额度的真实性。
    审计人员一要到项目现场查看项目建设情况,并根据农业综合开发主管部门批复的文件,对项目形成的实物资产,如房屋建筑、机器设备、附属设施等逐项进行盘点。尤其要重点关注使用无偿资金购买的设备设施、器材、苗木等的真实性。二要查看主要建设合同、设备采购合同,将合同金额与方案金额对比。三要查看资金支付,确认建设合同、采购合同的真实性。
    本环节要采用现场盘点、查阅合同资料、查阅会计资料等方法。
    三、报账和资金使用环节。产业化经营项目无偿资金采用县级报账制,由项目单位持合同、票据等到县级农发部门报账。有偿资金采用抵押借款方式,完善借款手续后直接划拨到项目单位。由于项目单位利益驱动,可能存在挪用、转移、侵占财政资金问题,因此本环节要重点关注报账票据和交易的真实性,掌握财政资金流向。
    审计人员一要审核无偿资金报账合同、发票,并结合现场盘点情况,对交易真实性进行判断。如有疑点,可进一步到对方单位或工商、税务等部门进行核实。二要结合建设合同、采购合同审查,抽查合同付款情况。三要关注大额支付,尤其是大额现金支付。四要关注与关联公司资金往来。
    本环节的难点在于若项目单位对财政资金未采用专账核算,要核实财政资金流向非常困难。因此对项目资产、建设采购合同真实性做出判断尤为重要。
    四、项目绩效环节。农业综合开发的主要目的是实现农业增产,带动农民增收。因此对产业化经营项目绩效的评价也应主要围绕这两方面来进行。农业综合开发部门对项目运营绩效设定了一些指标,但目前现状是,评价项目绩效时,农业综合开发部门更多地从形成的能力考虑,因此填报的指标数据主要是实施方案中的预计数,而没有收集实际投产后的数据。为准确评价项目实际绩效,审计人员应多渠道重新收集数据作出判断。
    一要判断项目单位在新建项目投产前后经营指标的变化。二要收集项目单位原料采购情况,判断项目投产前后原料需求变化及对农户增产、增收的带动作用。三要收集项目带动农民工就业的效应。
    本环节除从项目单位内部收集财务、采购、销售等数据外,还要注意采用走访、座谈、发放调查表等方式,从原料供应方、农户等收集外部数据。
    按照审计机关要在建设高效政府、责任政府中发挥作用的要求,对在以上四个环节发现的问题,除落实企业责任外,还应该对照国家农业综合开发相关法规政策,核实各级农业综合开发主管部门是否按规定履行了立项审核、事中监管、验收、跟踪问效等方面的职责,为加强产业化资金和项目管理,真正发挥专项资金绩效服务。(作者:王洪勇 审计署成都特派办)
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