有关涉农资金审计若干思考
胡德才 魏海峰（江苏省邳州市审计局）
2010年中央一号文件将继续加大对农业农村的投入力度，完善农业补贴制度，让亿万农民在就业、社保、教育等农村社会事业领域享有更多福祉。“三农”问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，建设社会主义新农村是全社会的共同任务，也是审计机关责无旁贷的任务。审计机关应切实增强为新农村建设的责任感和使命感，对被审计单位或部门以及其他经济组织履行其职责时所管理和使用的涉农资金的情况进行审查与评价，在社会主义新农村建设中充分发挥好职能作用。
一、加强涉农资金审计的必要性
1.财政支农资金的增加及其涉及面的扩大的需要
随着社会主义新农村建设的全面开展，国家财政支农资金逐年增加，国债和预算内资金用于农村建设的比重也在加大，由于涉农资金点多面广，资金来源渠道多，资金链条粗而长；涉农单位众多，不仅涉及到各行业各领域。涉及到众多部门，且涉及到千家万户，情况复杂，如何保障政府各种专项资金落到实处，并发挥效益，真正使农民得到实惠，让农民放心，必须加大对涉农专项资金、农村集体经济收入的审计监督，强化涉农资金审计。
2.可以运用审计绩效理论对涉农资金进行深入剖析,强化了对农村管理部门的审计
对涉农资金进行审计可对涉农资金的管理与使用情况等方面进行深入剖析，检查其效益水平，评价和分析影响整体效益的因素，寻找提高其效益的途径，促进相关部门正确决策、科学管理、提高涉农资金的管理水平和使用效能，维护资产安全，以最小的投入获得最佳的效果。同时对涉农资金审计可以加强对农村管理部门的审计监督，促进农村管理部门党政领导干部增强新农村建设的责任感和使命感，确保财政支农资金真正落到实处并发挥效益。
3.是对涉农政策执行情况的审计和调查
进行涉农资金审计，是围绕农村社会养老保险、征地农民补偿、社会救助、新型农村合作医疗等一系列事关农村改革发展稳定的重点和热点问题开展审计和审计调查，在一定程度上促进了农村社会养老保险基金的管理，清欠了征地农民的补偿费，促进了农村卫生政策的落实和完善，提高了农民合作医疗保障水平，为切实维护农民利益发挥了一定的重要作用。
4.是加强对涉农专项资金审计的需要
通过涉农资金审计和审计调查，分析、反映、揭示了不同地区存在的困难和问题，为促进政府有关部门建立健全项目决策制度，加强资金管理，按时保质完成项目建设，促进加快农业产业化进程和提高农业科技含量，确保提高资金使用效益发挥了一定的作用。同时，为加强对涉农专项资金的实时监控，部分地区还利用计算机联网对有关科技兴农资金管理使用情况进行跟踪和远程审计，为进一步实现对科技兴农资金的实时监督创造了一定的条件。
5.强化了对涉农基础设施建设项目的审计
为促进新农村基础设施建设，部分审计机关重点对项目预算和竣工决算进行审计，探索建设项目跟踪审计，核减工程投资，节省建设资金，保证涉农基础设施建设顺利进行。如关注农村水利灌溉、农村公路、小流域治理等基础设施建设情况，查处改变和挪用项目资金、虚报冒领、损失浪费、工程质量低劣等问题；且针对审计中发现的问题，向有关部门提出相关改进建议，以确保相关惠农利民的措施落到实处。
二、当前涉农专项资金存在主要问题
农业专项资金分配使用管理中存在一些问题，已经严重影响了农业资金的使用效益，影响了政策的执行效果。主要表现在以下方面：
1.涉农资金被闲置
有些涉农资金常年挂账，未实际发生支出，影响了资金的使用效益。对实际形成闲置的涉农资金，应限期收回，重新进行安排和分配。
2.涉农资金被迟延
财政拨付涉农资金不及时，资金主要集中在第三、第四季度拨付，往往在年底形成大量的结余，未及时拨付到实施项目上，导致年度资金结转数额较大，影响了年度预算的执行效果。
3.涉农资金被挪用
有些地区或部门的支农政策、一些支农项目的财政配套资金，在农业财政资金预算时，并没有得到有效执行和落实。一些资金使用部门法律意识淡薄，加上财力有限，经费紧张，造成涉农资金被挤占挪用的情况。通过一些票据套取现金的现象，也在一定范围内存在。
4.涉农资金被浪费
项目计划的随意调整，一些项目工程未严格执行招投标制度，高估了项目成本，有关涉农工程项目重复建设等，客观上造成了专项资金被浪费的情况。
三、强化涉农资金审计的相关措施
1.审计注重涉农资金效益，并逐步完善指标评价体系
涉农资金审计，是将检查资金使用效果、促进合理有效利用资金作为审计的最终目的，为此，在审计过程中，需要探索效益审计路子，逐步建立一套可行的涉农资金效益指标评价体系。从目前情况看，该指标评价体系应包括三个方面，即经济效益指标体系、社会效益指标体系、生态效益指标体系。只有这样审计人员才能更重点关注涉农资金的直接效益、长远效益和社会效益，才能使财政支农项目效益在经济、社会、生态等多方面体现出来。有些效益也可直接体现出来，有的则通过改善生产生活设施和生态环境间接体现出来，有的在短期内可以体现，有的则需较长时间体现出来。
2.把握相关原则、改善涉农审计的相关技术和方法
涉农资金审计应坚持四个基本原则，一是在审计理念上，要关注民生、服务百姓，充分尊重农民群众的主体地位。二是在工作目标上，检查纠正政策执行中各种偏差，保证政策落实到位。三是在工作思路上，要统筹安排，突出对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督。四是在方式方法上，注重与其他专业审计结合，密切上下级审计机关配合，形成整体合力。其次是要改善审计技术和方法。一是要全面把握资金总量和基本情况，重点把握资金的流向、流量和流速。二是确定审计内容时做到“项目结合”，即把涉农审计与预算执行审计、经济责任审计、投资审计和金融审计等相结合。三是确定审计方式上做到“审调结合”和“上下结合”，即坚持审计与审计调查相结合，采取上下联动、统一方案和统一组织的审计方式。四是运用审计方法上做到“人机结合”，运用计算机的各项功能，提高审计效率和审计质量。五是邀请部门力量的配合，对发现违纪违法问题线索，提请纪检和司法部门配合查处。
3.突出审计重点，提高审计监督效果
突出对投入规模大，涉及面广的涉农资金审计，突出对各项政府确定的农村建设重点工程项目的审计，突出对农民最关注或反映较大的问题的审计，切实维护农民的利益。要紧紧抓住其流向、流量和流速。重点检查项目计划落实情况，有无冒领补助资金和损失浪费，是否改变资金用途，以评价其达到的效果；配套资金筹集的是否到位，分析项目的进度以评价其项目的效率性；分析项目的经营收入和成本以评价其经济性。对农民关注或反映较大的问题审计，应在全面熟悉惠农政策法规基础上，对照有关责任状或协议，看有否及时按协议兑现有关扶贫款或补助资金，落实各项惠农政策。
4.加大审计延伸的范围和力度
一级预算单位往往负责涉农资金的管理和拨付，而二、三级预算单位才是财政专项资金的具体使用单位，专项资金的使用情况如何，是预算支出审计的重要内容。因此，通过延伸审计，才能揭示出财政资金在分配、管理、使用中存在的深层次的问题。加大对涉农资金的审计覆盖面，促使资金使用单位加强专项资金管理，专款专用，切实发挥专项资金应有的作用。
5.积极开展涉农资金的效益审计。
积极开展效益审计，是审计机关落实科学发展观，依法全面履行职责，大力推进资源节约型社会建设的一项重要举措。对涉农资金审计的重点要从关注真实性和合法性向效益性进行转移，逐步建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的效益审计工作方法和体系。在审计的过程中，要重点关注由于决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低下和损失浪费，并通过专门的绩效评估，对资金管理和使用效益进行分析和评价，提出加强和改进管理的建议，促进资源的合理配置和高效回报。
6.对涉农资金进行跟踪问效审计。
跟踪审计是变事后审计为事前审计，变阶段性审计为全程审计，将审计的关口前移和深化。对涉农资金采用跟踪审计的方式，能够及时地进行查处和纠正在资金的拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目的顺利实施和按时完工，并且达到规定的标准，审计监督的效果得以体现，切实提高了涉农资金的使用效益，促进预算执行全方位的健康运行。
（作者：胡德才 魏海峰 江苏省邳州市审计局）
一、加强涉农资金审计的必要性
1.财政支农资金的增加及其涉及面的扩大的需要
随着社会主义新农村建设的全面开展，国家财政支农资金逐年增加，国债和预算内资金用于农村建设的比重也在加大，由于涉农资金点多面广，资金来源渠道多，资金链条粗而长；涉农单位众多，不仅涉及到各行业各领域。涉及到众多部门，且涉及到千家万户，情况复杂，如何保障政府各种专项资金落到实处，并发挥效益，真正使农民得到实惠，让农民放心，必须加大对涉农专项资金、农村集体经济收入的审计监督，强化涉农资金审计。
2.可以运用审计绩效理论对涉农资金进行深入剖析,强化了对农村管理部门的审计
对涉农资金进行审计可对涉农资金的管理与使用情况等方面进行深入剖析，检查其效益水平，评价和分析影响整体效益的因素，寻找提高其效益的途径，促进相关部门正确决策、科学管理、提高涉农资金的管理水平和使用效能，维护资产安全，以最小的投入获得最佳的效果。同时对涉农资金审计可以加强对农村管理部门的审计监督，促进农村管理部门党政领导干部增强新农村建设的责任感和使命感，确保财政支农资金真正落到实处并发挥效益。
3.是对涉农政策执行情况的审计和调查
进行涉农资金审计，是围绕农村社会养老保险、征地农民补偿、社会救助、新型农村合作医疗等一系列事关农村改革发展稳定的重点和热点问题开展审计和审计调查，在一定程度上促进了农村社会养老保险基金的管理，清欠了征地农民的补偿费，促进了农村卫生政策的落实和完善，提高了农民合作医疗保障水平，为切实维护农民利益发挥了一定的重要作用。
4.是加强对涉农专项资金审计的需要
通过涉农资金审计和审计调查，分析、反映、揭示了不同地区存在的困难和问题，为促进政府有关部门建立健全项目决策制度，加强资金管理，按时保质完成项目建设，促进加快农业产业化进程和提高农业科技含量，确保提高资金使用效益发挥了一定的作用。同时，为加强对涉农专项资金的实时监控，部分地区还利用计算机联网对有关科技兴农资金管理使用情况进行跟踪和远程审计，为进一步实现对科技兴农资金的实时监督创造了一定的条件。
5.强化了对涉农基础设施建设项目的审计
为促进新农村基础设施建设，部分审计机关重点对项目预算和竣工决算进行审计，探索建设项目跟踪审计，核减工程投资，节省建设资金，保证涉农基础设施建设顺利进行。如关注农村水利灌溉、农村公路、小流域治理等基础设施建设情况，查处改变和挪用项目资金、虚报冒领、损失浪费、工程质量低劣等问题；且针对审计中发现的问题，向有关部门提出相关改进建议，以确保相关惠农利民的措施落到实处。
二、当前涉农专项资金存在主要问题
农业专项资金分配使用管理中存在一些问题，已经严重影响了农业资金的使用效益，影响了政策的执行效果。主要表现在以下方面：
1.涉农资金被闲置
有些涉农资金常年挂账，未实际发生支出，影响了资金的使用效益。对实际形成闲置的涉农资金，应限期收回，重新进行安排和分配。
2.涉农资金被迟延
财政拨付涉农资金不及时，资金主要集中在第三、第四季度拨付，往往在年底形成大量的结余，未及时拨付到实施项目上，导致年度资金结转数额较大，影响了年度预算的执行效果。
3.涉农资金被挪用
有些地区或部门的支农政策、一些支农项目的财政配套资金，在农业财政资金预算时，并没有得到有效执行和落实。一些资金使用部门法律意识淡薄，加上财力有限，经费紧张，造成涉农资金被挤占挪用的情况。通过一些票据套取现金的现象，也在一定范围内存在。
4.涉农资金被浪费
项目计划的随意调整，一些项目工程未严格执行招投标制度，高估了项目成本，有关涉农工程项目重复建设等，客观上造成了专项资金被浪费的情况。
三、强化涉农资金审计的相关措施
1.审计注重涉农资金效益，并逐步完善指标评价体系
涉农资金审计，是将检查资金使用效果、促进合理有效利用资金作为审计的最终目的，为此，在审计过程中，需要探索效益审计路子，逐步建立一套可行的涉农资金效益指标评价体系。从目前情况看，该指标评价体系应包括三个方面，即经济效益指标体系、社会效益指标体系、生态效益指标体系。只有这样审计人员才能更重点关注涉农资金的直接效益、长远效益和社会效益，才能使财政支农项目效益在经济、社会、生态等多方面体现出来。有些效益也可直接体现出来，有的则通过改善生产生活设施和生态环境间接体现出来，有的在短期内可以体现，有的则需较长时间体现出来。
2.把握相关原则、改善涉农审计的相关技术和方法
涉农资金审计应坚持四个基本原则，一是在审计理念上，要关注民生、服务百姓，充分尊重农民群众的主体地位。二是在工作目标上，检查纠正政策执行中各种偏差，保证政策落实到位。三是在工作思路上，要统筹安排，突出对重点资金、重点项目和重点领域的审计监督。四是在方式方法上，注重与其他专业审计结合，密切上下级审计机关配合，形成整体合力。其次是要改善审计技术和方法。一是要全面把握资金总量和基本情况，重点把握资金的流向、流量和流速。二是确定审计内容时做到“项目结合”，即把涉农审计与预算执行审计、经济责任审计、投资审计和金融审计等相结合。三是确定审计方式上做到“审调结合”和“上下结合”，即坚持审计与审计调查相结合，采取上下联动、统一方案和统一组织的审计方式。四是运用审计方法上做到“人机结合”，运用计算机的各项功能，提高审计效率和审计质量。五是邀请部门力量的配合，对发现违纪违法问题线索，提请纪检和司法部门配合查处。
3.突出审计重点，提高审计监督效果
突出对投入规模大，涉及面广的涉农资金审计，突出对各项政府确定的农村建设重点工程项目的审计，突出对农民最关注或反映较大的问题的审计，切实维护农民的利益。要紧紧抓住其流向、流量和流速。重点检查项目计划落实情况，有无冒领补助资金和损失浪费，是否改变资金用途，以评价其达到的效果；配套资金筹集的是否到位，分析项目的进度以评价其项目的效率性；分析项目的经营收入和成本以评价其经济性。对农民关注或反映较大的问题审计，应在全面熟悉惠农政策法规基础上，对照有关责任状或协议，看有否及时按协议兑现有关扶贫款或补助资金，落实各项惠农政策。
4.加大审计延伸的范围和力度
一级预算单位往往负责涉农资金的管理和拨付，而二、三级预算单位才是财政专项资金的具体使用单位，专项资金的使用情况如何，是预算支出审计的重要内容。因此，通过延伸审计，才能揭示出财政资金在分配、管理、使用中存在的深层次的问题。加大对涉农资金的审计覆盖面，促使资金使用单位加强专项资金管理，专款专用，切实发挥专项资金应有的作用。
5.积极开展涉农资金的效益审计。
积极开展效益审计，是审计机关落实科学发展观，依法全面履行职责，大力推进资源节约型社会建设的一项重要举措。对涉农资金审计的重点要从关注真实性和合法性向效益性进行转移，逐步建立以政策为重点、以资金为主线、以效益为目标的效益审计工作方法和体系。在审计的过程中，要重点关注由于决策失误、管理不善等造成的资金使用效益低下和损失浪费，并通过专门的绩效评估，对资金管理和使用效益进行分析和评价，提出加强和改进管理的建议，促进资源的合理配置和高效回报。
6.对涉农资金进行跟踪问效审计。
跟踪审计是变事后审计为事前审计，变阶段性审计为全程审计，将审计的关口前移和深化。对涉农资金采用跟踪审计的方式，能够及时地进行查处和纠正在资金的拨付、使用、管理中存在的违规问题，促进项目的顺利实施和按时完工，并且达到规定的标准，审计监督的效果得以体现，切实提高了涉农资金的使用效益，促进预算执行全方位的健康运行。
（作者：胡德才 魏海峰 江苏省邳州市审计局）
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