对国家审计是经济社会运行的“免疫系统”的理解和思考
李园园（山东省临沂市兰山区审计局）
审计机关的职责就是通过独立行使审计监督权，保证国家各项政策能够有效实施，使国家机器健康、安全地运行。所以，我们说审计的本质就是“免疫”，审计机关作为一个“免疫系统”，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度，保护国家安全。
审计免疫系统是指国家审计机关受人民的委托，依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进国家经济社会健康、安全运行。这一重要观点，科学地回答了“为什么要审计”、“由谁来审计”、“怎么审计”、“审计为了谁”等问题，揭示了中国审计的根本性质，就是保护和防御。“免疫系统论”运用科学发展观，借鉴了医学免疫系统概念，形象生动地寓意了审计的功能，即保护、清除、修补、预警四大功能。保护功能是指承担经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力。清除功能是指具有发现和清理不法分子和违法违纪问题的能力。修补功能是指经济社会根据外部的变化和内部的需要，及时改革完善和恢复的能力。预警功能是指对经济社会存在的共性问题进行预测分析，提出改进建议，避免危害加重的能力。
国家审计不是纯粹的经济活动。在当今的世界上，审计作为国家政治制度中不可分割的部分，在政治、经济、社会生活中发挥着重要的作用。单纯把审计定位为经济工作，或者只看到审计在一个国家的经济事务中发挥的作用，而没有把审计与整个经济社会的健康运行联系起来，那么对审计的理解就是不全面或不完整的。当然，从审计工作的特殊性来看，确实具有明显的经济色彩。过去我们也主要强调了审计的经济功能。但是，随着审计工作的日益强化、审计方法的逐步改进，审计角度的不断调整，审计越来越表现出宏观性和全局性，国家审计早已超越了经济的范畴，对整个社会生活产生了越来越大的影响。“免疫系统”论把审计的功能由“监督经济活动运行”相对单一的层次，发展到“保障国家经济社会运行”这一全方位、高水平的层次。审计作为国家经济社会的“免疫系统”，在“保障”这个层次上，要发挥三个方面的功能：一是维护功能。就是要维护宏观政策的严肃性，维护法纪规章的严肃性，维护良好的财经秩序和发展环境，促进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的健康发展。二是清除功能。严肃查处违法、违规、违纪问题，揭露弄虚作假、损失浪费现象，“清除”影响国家经济社会建设中的杂质。三是修补功能。在揭露、查处问题的基础上，加大审计整改力度，从完善相关制度等方面提出审计意见和建议。国家审计的“修补”功能不仅是针对审计发现问题的“小修小补”，更是相关制度的“大修大补”。
“免疫系统”的提出，是对审计本质的新认识。“免疫系统”论以科学发展观为指导，在总结二十多年经验的基础上，对国家审计本质及其功能的理性认识和科学定位。从近年来审计实践的发展来看，审计的功能由单纯的监督正在向监督与服务并重转变。“免疫系统”的提出，适应了审计环境的变化及审计自身的发展。特别是从国家审计定位来看，提出审计是国家经济社会运行的“免疫系统”，要在维护国家安全和人民根本利益方面发挥更大的作用，完全符合我国审计实际和发展规律，既有重大的理论意义和实践意义，也有重要的现实意义和历史意义。
在我国经济社会发展和改革开放的新形势下，审计机关要牢固树立科学审计理念，积极发挥审计免疫系统作用，我认为应从以下几个方面探索实现途径和方法。
一、时刻牢记审计工作的根本目的，切实维护人民群众的根本利益
审计作为经济社会运行的“免疫系统”，审计监督的权力是体现人民意志的法律所赋予的。审计监督的根本目的就是维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。审计的目标就是要“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”。这是审计工作的出发点和落脚点。审计机关必须从这个目标出发，紧紧围绕“民主、民生、改革、发展、法治、绩效”来开展工作。开展民生审计要把促进改善民生任务落实作为审计的着眼点。在审计中一是要揭露那些以部门利益和地方利益蚕食民生利益的行为，重点查处在新农村建设、生态保护、社会保障、九年制义务教育、公共医疗卫生等方面侵占群众利益的行为方面的问题；二是要对在经济和社会事业发展的重大决策、重大政策，牵涉相当数量群众切身利益的重大改革，决定，要通过审计，对一些不合理、不公平、不经济的现象，比如，教育高收费、医疗收费混乱、环境污染损害群众健康、惠民政策落实不到位等，充分利用审计的特殊地位，代表民生利益，反映民生诉求，向国家管理机关提出宏观决策的意见建议。
二、坚持公正、谨慎原则
客观公正是审计工作的基本准则，因此，公正性是健全审计“免疫系统”机制的基本准则。审计机关要有效发挥“免疫系统”作用，就必须保证审计结果的客观公正，这就如同人体免疫系统发挥作用，必须要准确抵御和消灭病毒一样，既不能象化疗、放疗那样，伤及无辜，杀害有益细胞，又不能象“免疫系统缺失症”那样，放过病毒，造成病毒侵蚀机体。因此，审计机关要坚持公正性原则，做到客观认定事实，既不夸大，也不缩小；准确定性问题，既不偏激过“左”，也不大事化小、小事化了；依法处理问题，既不失之过宽，也不失之过严。
审计的过程是在纷繁复杂经济活动中不断分析判断是非、甑别问题的过程，要做到客观公正地揭示处理问题，必须保持职业谨慎。正如人体免疫系统面对随时进入身体的外来物质，必须保持高度监视，随时发现异常一样，审计必须始终保持职业谨慎，增强审计职业判断能力。对经济社会生活中出现的新情况、新问题，要深入研究，弄清事实本质、产生原因和造成危害，准确定性处理；对可能存在的重大违法违规问题，要尽可能采取措施，查清事实，防范审计风险，才能发挥“免疫系统”的作用。
三、不断创新完善审计监督工作，努力实现审计工作科学发展
近年来，随着我国经济体制改革的不断深化，企事业单位经济活动日趋多元化，获取资金的渠道不断拓宽，部分资金活动呈现出无序状态，加之经济领域法制建设的滞后和经济监督的弱化，从而引发一系列复杂经济现象和很不规范的经济行为，违纪现象逐年增多，经济犯罪方式多种多样，偷税漏税现象屡见不鲜。这些现象的大量存在，给审计监督工作带了许多困难。审计机关应从本地实际出发，注重摸索和把握审计发展规律，努力形成重实效、有特色的审计工作机制和发展模式，在各自的岗位上，积极探索、勇于创新，从审计实践和工作实际中，总结好的经验和做法，通过多种渠道和方式把成果汇集起来，为构建中国特色审计监督制度，推动审计事业的科学发展，做出应有的贡献。
同时审计机关应该注重审计监督与服务相结合。监督是手段，服务是目的。监督搞好了，本身就是一种服务，监督不到位，服务就会缺位。监督本身就包括查处和服务两层意义，“监”就是查处、揭露，就是要评价、揭示，“督”就是服务，就是促进整改、规范。没有监督谈不上服务，单纯的监督而没有服务，达不到监督的目标。如果存在违法违规和腐败问题，而审计没有予以揭露，那么实际上就是在为违法犯罪分子和腐败分子“服务”。这是法律所不允许的，是与审计本质所不相容的。因此，必须坚持监督与服务相结合。
四、积极开展联网审计，是国家审计机关发挥“免疫系统”作用的重要实现方式
计算机技术在审计业务、管理工作中的运用大大提升了审计成果。据对四大国有独资商业银行审计情况的统计，1999年，在以手工审计为主要方式的情况下，全国共组织了2．3万名审计人员审计工、建两行。2000年开始运用计算机对金融单位实施审计。2003年，在审计工商银行中，全部参审人员仅为1999年的1．1％，人均发现的违纪违规问题却是1999年的38倍。
开展联网审计有利于推动财政财务收支相关数据和业务处理日益电子化、信息化、网络化形势下审计工作的开展。目前，我国电子政务12个重点业务工程中，金财、金税、金融监管、社会保障等业务系统正在建设之中，有的已经进入全国数据大集中阶段，尤其是与审计工作密切相关的组织中央预算执行和国库集中支付的金财工程正在不断建设与完善。在掌握国家重要资金和资产的政府部门、领域不断信息化、网络化的条件下，审计机关要有效地履行审计监督职责，必须顺应这种形势的发展，积极探索审计的新途径和新方法。从联网审计的特征看，它已经成为新形势下开展审计工作的必然选择，随着网络环境的不断成熟与审计实施系统的不断开发完善，这种方式将发挥更大的作用。同时开展联网审计，可以使审计工作从事后审计转变为事后审计与事中审计相结合，从静态审计转变为静态审计与动态审计相结合，从现场审计转变为现场审计与远程审计相结合。这些转变，能够使一些违纪违规问题被及时发现和纠正，能够在动态的监督中关注资金与项目的效益，能够及时、准确地为决策部门提供决策信息，从而提高审计质量，充分发挥审计监督的作用。
“审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统，审计是国家政治制度的重要组成部分，是民主法治的产物，也是推进民主法制的工具。”只有准确认识审计的本质，才能准确把握审计的内在规律，才能真正树立科学的审计理念，切实承担起审计的历史责任，推动审计工作的全面发展。今天的中国，经济又好又快地发展、民生改善、社会和谐、民主法治快速推进，与审计这个“免疫系统”健全、国家“免疫功能”较强有着密切关系。
审计免疫系统是指国家审计机关受人民的委托，依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进国家经济社会健康、安全运行。这一重要观点，科学地回答了“为什么要审计”、“由谁来审计”、“怎么审计”、“审计为了谁”等问题，揭示了中国审计的根本性质，就是保护和防御。“免疫系统论”运用科学发展观，借鉴了医学免疫系统概念，形象生动地寓意了审计的功能，即保护、清除、修补、预警四大功能。保护功能是指承担经济社会免于内、外部组织和个人侵犯的能力。清除功能是指具有发现和清理不法分子和违法违纪问题的能力。修补功能是指经济社会根据外部的变化和内部的需要，及时改革完善和恢复的能力。预警功能是指对经济社会存在的共性问题进行预测分析，提出改进建议，避免危害加重的能力。
国家审计不是纯粹的经济活动。在当今的世界上，审计作为国家政治制度中不可分割的部分，在政治、经济、社会生活中发挥着重要的作用。单纯把审计定位为经济工作，或者只看到审计在一个国家的经济事务中发挥的作用，而没有把审计与整个经济社会的健康运行联系起来，那么对审计的理解就是不全面或不完整的。当然，从审计工作的特殊性来看，确实具有明显的经济色彩。过去我们也主要强调了审计的经济功能。但是，随着审计工作的日益强化、审计方法的逐步改进，审计角度的不断调整，审计越来越表现出宏观性和全局性，国家审计早已超越了经济的范畴，对整个社会生活产生了越来越大的影响。“免疫系统”论把审计的功能由“监督经济活动运行”相对单一的层次，发展到“保障国家经济社会运行”这一全方位、高水平的层次。审计作为国家经济社会的“免疫系统”，在“保障”这个层次上，要发挥三个方面的功能：一是维护功能。就是要维护宏观政策的严肃性，维护法纪规章的严肃性，维护良好的财经秩序和发展环境，促进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的健康发展。二是清除功能。严肃查处违法、违规、违纪问题，揭露弄虚作假、损失浪费现象，“清除”影响国家经济社会建设中的杂质。三是修补功能。在揭露、查处问题的基础上，加大审计整改力度，从完善相关制度等方面提出审计意见和建议。国家审计的“修补”功能不仅是针对审计发现问题的“小修小补”，更是相关制度的“大修大补”。
“免疫系统”的提出，是对审计本质的新认识。“免疫系统”论以科学发展观为指导，在总结二十多年经验的基础上，对国家审计本质及其功能的理性认识和科学定位。从近年来审计实践的发展来看，审计的功能由单纯的监督正在向监督与服务并重转变。“免疫系统”的提出，适应了审计环境的变化及审计自身的发展。特别是从国家审计定位来看，提出审计是国家经济社会运行的“免疫系统”，要在维护国家安全和人民根本利益方面发挥更大的作用，完全符合我国审计实际和发展规律，既有重大的理论意义和实践意义，也有重要的现实意义和历史意义。
在我国经济社会发展和改革开放的新形势下，审计机关要牢固树立科学审计理念，积极发挥审计免疫系统作用，我认为应从以下几个方面探索实现途径和方法。
一、时刻牢记审计工作的根本目的，切实维护人民群众的根本利益
审计作为经济社会运行的“免疫系统”，审计监督的权力是体现人民意志的法律所赋予的。审计监督的根本目的就是维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。审计的目标就是要“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”。这是审计工作的出发点和落脚点。审计机关必须从这个目标出发，紧紧围绕“民主、民生、改革、发展、法治、绩效”来开展工作。开展民生审计要把促进改善民生任务落实作为审计的着眼点。在审计中一是要揭露那些以部门利益和地方利益蚕食民生利益的行为，重点查处在新农村建设、生态保护、社会保障、九年制义务教育、公共医疗卫生等方面侵占群众利益的行为方面的问题；二是要对在经济和社会事业发展的重大决策、重大政策，牵涉相当数量群众切身利益的重大改革，决定，要通过审计，对一些不合理、不公平、不经济的现象，比如，教育高收费、医疗收费混乱、环境污染损害群众健康、惠民政策落实不到位等，充分利用审计的特殊地位，代表民生利益，反映民生诉求，向国家管理机关提出宏观决策的意见建议。
二、坚持公正、谨慎原则
客观公正是审计工作的基本准则，因此，公正性是健全审计“免疫系统”机制的基本准则。审计机关要有效发挥“免疫系统”作用，就必须保证审计结果的客观公正，这就如同人体免疫系统发挥作用，必须要准确抵御和消灭病毒一样，既不能象化疗、放疗那样，伤及无辜，杀害有益细胞，又不能象“免疫系统缺失症”那样，放过病毒，造成病毒侵蚀机体。因此，审计机关要坚持公正性原则，做到客观认定事实，既不夸大，也不缩小；准确定性问题，既不偏激过“左”，也不大事化小、小事化了；依法处理问题，既不失之过宽，也不失之过严。
审计的过程是在纷繁复杂经济活动中不断分析判断是非、甑别问题的过程，要做到客观公正地揭示处理问题，必须保持职业谨慎。正如人体免疫系统面对随时进入身体的外来物质，必须保持高度监视，随时发现异常一样，审计必须始终保持职业谨慎，增强审计职业判断能力。对经济社会生活中出现的新情况、新问题，要深入研究，弄清事实本质、产生原因和造成危害，准确定性处理；对可能存在的重大违法违规问题，要尽可能采取措施，查清事实，防范审计风险，才能发挥“免疫系统”的作用。
三、不断创新完善审计监督工作，努力实现审计工作科学发展
近年来，随着我国经济体制改革的不断深化，企事业单位经济活动日趋多元化，获取资金的渠道不断拓宽，部分资金活动呈现出无序状态，加之经济领域法制建设的滞后和经济监督的弱化，从而引发一系列复杂经济现象和很不规范的经济行为，违纪现象逐年增多，经济犯罪方式多种多样，偷税漏税现象屡见不鲜。这些现象的大量存在，给审计监督工作带了许多困难。审计机关应从本地实际出发，注重摸索和把握审计发展规律，努力形成重实效、有特色的审计工作机制和发展模式，在各自的岗位上，积极探索、勇于创新，从审计实践和工作实际中，总结好的经验和做法，通过多种渠道和方式把成果汇集起来，为构建中国特色审计监督制度，推动审计事业的科学发展，做出应有的贡献。
同时审计机关应该注重审计监督与服务相结合。监督是手段，服务是目的。监督搞好了，本身就是一种服务，监督不到位，服务就会缺位。监督本身就包括查处和服务两层意义，“监”就是查处、揭露，就是要评价、揭示，“督”就是服务，就是促进整改、规范。没有监督谈不上服务，单纯的监督而没有服务，达不到监督的目标。如果存在违法违规和腐败问题，而审计没有予以揭露，那么实际上就是在为违法犯罪分子和腐败分子“服务”。这是法律所不允许的，是与审计本质所不相容的。因此，必须坚持监督与服务相结合。
四、积极开展联网审计，是国家审计机关发挥“免疫系统”作用的重要实现方式
计算机技术在审计业务、管理工作中的运用大大提升了审计成果。据对四大国有独资商业银行审计情况的统计，1999年，在以手工审计为主要方式的情况下，全国共组织了2．3万名审计人员审计工、建两行。2000年开始运用计算机对金融单位实施审计。2003年，在审计工商银行中，全部参审人员仅为1999年的1．1％，人均发现的违纪违规问题却是1999年的38倍。
开展联网审计有利于推动财政财务收支相关数据和业务处理日益电子化、信息化、网络化形势下审计工作的开展。目前，我国电子政务12个重点业务工程中，金财、金税、金融监管、社会保障等业务系统正在建设之中，有的已经进入全国数据大集中阶段，尤其是与审计工作密切相关的组织中央预算执行和国库集中支付的金财工程正在不断建设与完善。在掌握国家重要资金和资产的政府部门、领域不断信息化、网络化的条件下，审计机关要有效地履行审计监督职责，必须顺应这种形势的发展，积极探索审计的新途径和新方法。从联网审计的特征看，它已经成为新形势下开展审计工作的必然选择，随着网络环境的不断成熟与审计实施系统的不断开发完善，这种方式将发挥更大的作用。同时开展联网审计，可以使审计工作从事后审计转变为事后审计与事中审计相结合，从静态审计转变为静态审计与动态审计相结合，从现场审计转变为现场审计与远程审计相结合。这些转变，能够使一些违纪违规问题被及时发现和纠正，能够在动态的监督中关注资金与项目的效益，能够及时、准确地为决策部门提供决策信息，从而提高审计质量，充分发挥审计监督的作用。
“审计的本质就是国家经济社会运行的免疫系统，审计是国家政治制度的重要组成部分，是民主法治的产物，也是推进民主法制的工具。”只有准确认识审计的本质，才能准确把握审计的内在规律，才能真正树立科学的审计理念，切实承担起审计的历史责任，推动审计工作的全面发展。今天的中国，经济又好又快地发展、民生改善、社会和谐、民主法治快速推进，与审计这个“免疫系统”健全、国家“免疫功能”较强有着密切关系。
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