农业综合开发资金县级财政报账制存在的问题及对策
程文（江苏省射阳县审计局）
目前，各地农业综合开发资金均实行了县级财政报账制核算。从实践情况看，实行“报账制”管理对于加强资金管理，提高项目资金使用效益，从源头上杜绝腐败现象起到了一定的作用。但是审计发现，县级财政报账制还存在以下问题：
1、报账管理不到位。一是财政管理人员力量不足，进而产生就账报账的应付局面。对一些报账资金没有实质性的管起来，报账管理只是流于形式，资金一拨了之，账一报了之。二是财政管理人员业务素质不能完全跟上，致使报账管理难以达到预期效果。受专业技能的限制，财政管理人员在项目建设方面缺乏经验，对项目进度、工程质量、项目操作规范等方面难以准确把握，因而使得报账制管理不深不透，结果就不能充分发挥县级报账制的意义和作用。三是报账监管不力，财务管理与项目管理脱节，往往使得工程项目钻了报账制的空子，假工程真报账问题未能彻底杜绝。
2、报账收支不真实。一是项目专项资金实施要求地方资金配套难兑现。目前多数省以上下达的专项资金项目，都要求地方按一定比例或数额配套。可是经济薄弱县本身就因财政困难而运转艰难，导致一些建设项目配套资金难以真正到位，致使项目中途夭折或偷工减料，无法保障项目实施达到预期效果。二是实行县级报账制，原始发票在县财政记账，项目承建单位失去了核算基础，会计基础资料失去了完整性。特别是报账中属于应列入固定资产的部分，核算既不全面，管理也形成脱节。
3、报账核算不规范。一是报账手续不齐全，报销单据不合规。项目报账只附有资金报账申请表，未附原始凭证和其它有效证明文件的复印件，直接形成以申请表和拨款单作为报账依据，形成以拨代支；部分发票不真实，从不同单位购置的不同货物，却是连续编号的税务发票。二是有的项目资金使用无预算，也有的主管部门与承建单位没有签定合同。项目实施实际需要多少钱，工程质量如何保证，没有一个合法合规的说法。三是没有建立起与报账制相互配套的会计核算制度和办法，五花八门，核算比较混乱。四是对形成资产的资本性支出和未形成资产的费用性支出未予分别核算、分别管理。五是实行县级报账制的范围较窄，报账内容不完整，有的只反映国拨项目资金部分，对自筹资金和地方配套资金部分未能纳入报账制管理。六是项目建设的后续管理未跟上，对资产的形成、管护、处置和费用性支出的核销，缺少必要的程序，项目完工对形成的资产也未办理移交手续。致使部分国拨专项资金没能真正做到专款专用，影响了资金效果的正常发挥。
针对县级财政报账制存在的诸多问题，笔者提出以下完善县级报账制的措施和建议：
1、明确职责，确保报账制工作有序运行。实施县级财政报帐制，涉及到县财政部门、项目主管部门、工程监理单位、实施单位。因此，应从制度上明确各部门在资金管理上应该管什么?怎么管?怎么配合的问题?从而营造良好的工作氛围，齐心协力,共同做好资金管理工作。财政部门,作为财务管理和会计核算的职能部门，要对报帐工作负总责,项目建设部门要做好报帐制的基础工作,认真编制和审核单项工程决算,核算好单项工程成本，结报好各项收支。
2、完善措施，提高报账制工作质量。 一要规范县级财政报账制的会计核算办法。二要规范报账审核程序，明确拨款手续。三要明晰报帐资金的范围，确保报账收支内容的完整性。四要建立报账资金公示制，自觉接受广大群众和社会舆论的监督。五要加大国库集中支付制度力度，减少资金流转环节，防止和避免项目资金的滞留、挤占、挪用等违纪违规问题的发生，保证项目资金的专款专用。六要实施政府采购，对凡应纳入政府采购范围的支出事项，必须实行政府采购，以节约财政支出。
3、加强培训，夯实报账制工作基础。财会人员业务素质的高低是做好县级财政报帐制的关键。加强对县级财政部门财会人员的培训,坚持财会持证上岗制度,使财会人员做到既熟悉有关财务会计制度,又了解有关项目管理有关政策和规定,提高财会人员政策及业务水平。加强对相关报账人员进行培训，加强其对财务、工程等报账相关制度知识的学习，以便在实际工作中有利于报账制的执行。
4、加强监管，充分发挥报账制功能作用。
一是要严把部门“协调关”。积极提倡搞工程的要参与资金的管理，管资金的要深入项目实地，掌握工程项目建设的第一手资料，参加项目实施中的监管及竣工验收。
二是严把“凭据”关。县级财政和项目管理部门必须严格把好票据的审核关，确保报账凭证的真实性、合法性、有效性和完整性。财政部门应从票据票面开具的时间、单位、单价、数量、金额等方面作认真的检查，仔细核对；项目部门应从工程进度、工程的质量、规格型号、数量等方面与合同及初步设计的一致性作认真核实。以确保财务支付进度与实际工程完成量相吻合。坚决杜绝不真实、不合规、不齐全的票据报帐。执行“七不报制度”，即用途不合理的不报，程序不规范的不报，不合规发票的不报，附件不齐全的不报，无经手人签字的不报，工程进度未达到要求的不报，配套资金不到位的不报，彻底堵塞了财政资金审批上的漏洞。
三是严把工程“质量关”。对项目实行严格的招投标管理，实行项目责任终身追究制，项目工程预算和工程合同经财政部门审查认定，然后作为财政部门拨付资金、施工单位办理工程结算的依据。对前期准备工作未完成、工程概预算未核定、未按规定程序进行招投标的项目，财政局一律停拨或缓拨资金。并在办理竣工决算前，预留部分资金，待项目竣工验收和财务决算审计结论确定后予以清算。
四是严把资金“拨款关”。县财政局要始终把资金拨付报账作为实行县级报账制管理的重点和关键，坚持“四按”拨款，即按基建程序、按年度计划、按工程进度、按年度预算拨付，合理控制项目资金的流向、流量，努力提高资金的使用效率。
五是严把“检查关”。在实行县级报账制管理后，财政与审计、监察及有关业务部门要组织联合检查组，定期或不定期地对各项专项资金项目的组织管理、实施进度、资金使用、物资设备、工程技术、项目效果等进行监督，对项目资金是否到位，有无挤占挪用、有无截留和转移资金用途进行评价，发现问题，及时予以纠正。
六是严把“管护关”。对投资较大的项目，以单个项目为核算单位，资金实行专户储存、专账核算，在项目完工验收后，积极与项目实施单位配合，将已完工项目的会计资料、档案资料进行收集整理，移交到管理单位，并签订《项目管护协议》，明确管护事项及双方的权利和义务。同时，由管护单位对项目形成的固定资产建立“固定资产卡片”和“固定资产登记簿”进行明细分类核算、汇总，切实解决了重建轻管的现象，充分发挥了财政资金的长期效益。
1、报账管理不到位。一是财政管理人员力量不足，进而产生就账报账的应付局面。对一些报账资金没有实质性的管起来，报账管理只是流于形式，资金一拨了之，账一报了之。二是财政管理人员业务素质不能完全跟上，致使报账管理难以达到预期效果。受专业技能的限制，财政管理人员在项目建设方面缺乏经验，对项目进度、工程质量、项目操作规范等方面难以准确把握，因而使得报账制管理不深不透，结果就不能充分发挥县级报账制的意义和作用。三是报账监管不力，财务管理与项目管理脱节，往往使得工程项目钻了报账制的空子，假工程真报账问题未能彻底杜绝。
2、报账收支不真实。一是项目专项资金实施要求地方资金配套难兑现。目前多数省以上下达的专项资金项目，都要求地方按一定比例或数额配套。可是经济薄弱县本身就因财政困难而运转艰难，导致一些建设项目配套资金难以真正到位，致使项目中途夭折或偷工减料，无法保障项目实施达到预期效果。二是实行县级报账制，原始发票在县财政记账，项目承建单位失去了核算基础，会计基础资料失去了完整性。特别是报账中属于应列入固定资产的部分，核算既不全面，管理也形成脱节。
3、报账核算不规范。一是报账手续不齐全，报销单据不合规。项目报账只附有资金报账申请表，未附原始凭证和其它有效证明文件的复印件，直接形成以申请表和拨款单作为报账依据，形成以拨代支；部分发票不真实，从不同单位购置的不同货物，却是连续编号的税务发票。二是有的项目资金使用无预算，也有的主管部门与承建单位没有签定合同。项目实施实际需要多少钱，工程质量如何保证，没有一个合法合规的说法。三是没有建立起与报账制相互配套的会计核算制度和办法，五花八门，核算比较混乱。四是对形成资产的资本性支出和未形成资产的费用性支出未予分别核算、分别管理。五是实行县级报账制的范围较窄，报账内容不完整，有的只反映国拨项目资金部分，对自筹资金和地方配套资金部分未能纳入报账制管理。六是项目建设的后续管理未跟上，对资产的形成、管护、处置和费用性支出的核销，缺少必要的程序，项目完工对形成的资产也未办理移交手续。致使部分国拨专项资金没能真正做到专款专用，影响了资金效果的正常发挥。
针对县级财政报账制存在的诸多问题，笔者提出以下完善县级报账制的措施和建议：
1、明确职责，确保报账制工作有序运行。实施县级财政报帐制，涉及到县财政部门、项目主管部门、工程监理单位、实施单位。因此，应从制度上明确各部门在资金管理上应该管什么?怎么管?怎么配合的问题?从而营造良好的工作氛围，齐心协力,共同做好资金管理工作。财政部门,作为财务管理和会计核算的职能部门，要对报帐工作负总责,项目建设部门要做好报帐制的基础工作,认真编制和审核单项工程决算,核算好单项工程成本，结报好各项收支。
2、完善措施，提高报账制工作质量。 一要规范县级财政报账制的会计核算办法。二要规范报账审核程序，明确拨款手续。三要明晰报帐资金的范围，确保报账收支内容的完整性。四要建立报账资金公示制，自觉接受广大群众和社会舆论的监督。五要加大国库集中支付制度力度，减少资金流转环节，防止和避免项目资金的滞留、挤占、挪用等违纪违规问题的发生，保证项目资金的专款专用。六要实施政府采购，对凡应纳入政府采购范围的支出事项，必须实行政府采购，以节约财政支出。
3、加强培训，夯实报账制工作基础。财会人员业务素质的高低是做好县级财政报帐制的关键。加强对县级财政部门财会人员的培训,坚持财会持证上岗制度,使财会人员做到既熟悉有关财务会计制度,又了解有关项目管理有关政策和规定,提高财会人员政策及业务水平。加强对相关报账人员进行培训，加强其对财务、工程等报账相关制度知识的学习，以便在实际工作中有利于报账制的执行。
4、加强监管，充分发挥报账制功能作用。
一是要严把部门“协调关”。积极提倡搞工程的要参与资金的管理，管资金的要深入项目实地，掌握工程项目建设的第一手资料，参加项目实施中的监管及竣工验收。
二是严把“凭据”关。县级财政和项目管理部门必须严格把好票据的审核关，确保报账凭证的真实性、合法性、有效性和完整性。财政部门应从票据票面开具的时间、单位、单价、数量、金额等方面作认真的检查，仔细核对；项目部门应从工程进度、工程的质量、规格型号、数量等方面与合同及初步设计的一致性作认真核实。以确保财务支付进度与实际工程完成量相吻合。坚决杜绝不真实、不合规、不齐全的票据报帐。执行“七不报制度”，即用途不合理的不报，程序不规范的不报，不合规发票的不报，附件不齐全的不报，无经手人签字的不报，工程进度未达到要求的不报，配套资金不到位的不报，彻底堵塞了财政资金审批上的漏洞。
三是严把工程“质量关”。对项目实行严格的招投标管理，实行项目责任终身追究制，项目工程预算和工程合同经财政部门审查认定，然后作为财政部门拨付资金、施工单位办理工程结算的依据。对前期准备工作未完成、工程概预算未核定、未按规定程序进行招投标的项目，财政局一律停拨或缓拨资金。并在办理竣工决算前，预留部分资金，待项目竣工验收和财务决算审计结论确定后予以清算。
四是严把资金“拨款关”。县财政局要始终把资金拨付报账作为实行县级报账制管理的重点和关键，坚持“四按”拨款，即按基建程序、按年度计划、按工程进度、按年度预算拨付，合理控制项目资金的流向、流量，努力提高资金的使用效率。
五是严把“检查关”。在实行县级报账制管理后，财政与审计、监察及有关业务部门要组织联合检查组，定期或不定期地对各项专项资金项目的组织管理、实施进度、资金使用、物资设备、工程技术、项目效果等进行监督，对项目资金是否到位，有无挤占挪用、有无截留和转移资金用途进行评价，发现问题，及时予以纠正。
六是严把“管护关”。对投资较大的项目，以单个项目为核算单位，资金实行专户储存、专账核算，在项目完工验收后，积极与项目实施单位配合，将已完工项目的会计资料、档案资料进行收集整理，移交到管理单位，并签订《项目管护协议》，明确管护事项及双方的权利和义务。同时，由管护单位对项目形成的固定资产建立“固定资产卡片”和“固定资产登记簿”进行明细分类核算、汇总，切实解决了重建轻管的现象，充分发挥了财政资金的长期效益。
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