对我国政府绩效审计的几点思考
潘海洋（审计署广州办）
绩效审计是一种对被审计单位履行其职责过程中使用资源的经济、效率和效果方面的审计。它是在考虑应有的经济性的情况下，对政府活动、项目或组织的效率性和效果性进行的独立检查，可以有效促进制度建设，改善评价功能。
2008年制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出，“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”由此可见，绩效审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流。但尽管如此，从总体上看我国绩效审计工作还处于起步阶段，尚未形成系统的绩效管理制度和相关法律法规体系，有关绩效评价体系、绩效审计技术方法还不是很健全，广大审计人员的思想观念和专业素质还达不到绩效审计的要求。
一、开展绩效审计的必要性
一是开展绩效审计是经济社会发展的需要。由于审计产生的根源——受托责任关系的不断发展变化，公共资源的所有者对于审计的需求也在不断变化，促使审计的关注点从最开始的收入真实性、支出的合规合法性，向支出安排和资金使用的有效性合理性，向整个社会公共资源配置和开发利用的合理有效性不断转变。可见，绩效审计是经济社会发展的必然产物。
二是开展绩效审计有利于提高政府公共资源管理水平。绩效审计通过评价政府公共资金管理效益与效果揭示政府服务社会中存在的问题，同时对公共资源的管理状况进行综合评价并与预期效益进行对比，客观分析产生差距原因，提出改进和完善的建议、意见，达到促进政府改善和提高管理水平的效果，间接达到保证公共财政资金支出的效益和效果，有利于发挥财政资金对经济社会发展的促进作用。
二、当前开展绩效审计面临的困难
由于我国绩效审计工作尚处于起步阶段，要真正建立起科学合理的绩效评价体系尚需时日。目前，我国开展绩效审计所面临的困难主要有以下几个方面：
一是开展绩效审计的法律、法规体系不健全。《审计法》、《审计法实施条例》、《审计机关审计事项评价准则》等法律法规中只是简略地提及了绩效审计，对绩效审计对象、审计目的、评价原则、评价标准、审计程序、审计报告形式等缺乏具体的规定和明确的要求，源头上缺乏系统性、操作性较强的绩效审计制度和相关法律法规保障。
二是对绩效审计认识不足。我国审计事业经过20多年发展，现正由传统的财政财务收支审计为主向财政财务收支审计与绩效审计并重的阶段，在转型时期的审计工作中，受长期传统的财政财务收支审计观念的影响，存在相当部分审计人员在开展绩效审计时经常偏离方向，回到审计人员擅长的查错纠弊为主的财务收支审计中去，最终往往难以实现重在强调效益、旨在促进提高的绩效审计目标。
三是绩效评价体系尚不完善。科学合理的评价标准是绩效审计深入有效开展的最直接因素，是审计人员进行专业判断的重要依据，然后我国目前缺乏统一可行的绩效审计评价标准，一定程度上增添了审计人员客观公正提出评价意见的难度，影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
四是绩效审计取证难。传统的财政财务收支审计主要审查真实性、合规合法性，审计工作主要是对照法律法规查问题，取得审计证据较易。绩效审计由于没有现成的审计准则和审计依据可循，且缺乏统一规范的评价标准，加之不同审计人员由于知识结构、社会阅历、分析问题角度的不同，造成认知问题的深度和广度不同，从而使得收集的审计证据的角度和得出的评价结论也是不同的，一定程度上增加了审计结果的不确定性。
五是绩效审计专业人员较缺乏。绩效审计既要审查真实性和合规合法性，又要评价经济性、效率性和效果性，对审计人员的专业素质和综合分析能力要求更高，不仅仅需要传统意义上的业务型审计人员，更需要一定层次的研究型审计人员。由于长期受传统财务收支审计影响，我国当前审计队伍人员知识结构相对较单一，审计技术和方法相对简单，研究问题能力和综合分析能力相对较欠缺，一定程度上制约了绩效审计工作的推进。
三、开展绩效审计的对策及方法
针对我国绩效审计起步晚、底子薄、基础弱的现状，我国各级审计机关和部门应共同努力、多方采取措施，积极稳妥推进我国绩效审计工作。
一是尽快建立健全绩效审计相关法律、法规。依法审计是审计监督的基本原则，审计机关进行审计监督活动时，必须遵循法律、法规规定的职权和程序，评价相关审计事项必须依据相关法律、法规，因此，国家审计主管部门应在充分调研、反复论证的基础上，尽快制定和出台绩效审计管理制度和相关法律法规，从制度上保证和规范绩效审计工作的开展。
二是尽快建立科学合理的绩效评价体系。绩效审计评价体系是衡量被审计单位绩效高低优劣的重要尺度，是开展好绩效审计工作的重要保证。科学合理的绩效评价指标应包含对经济效益和社会效益的评价，将定性与定量分析相结合、宏观与微观分析相结合、长期与短期绩效分析相结合。当前的绩效审计可以刘审计长提出的“现行的法律法规、人们共同认知或约定的标准”作为评价尺度。
三是认真收集、客观分析审计证据。审计证据是完成好审计工作必不可少的要件，审计证据关系到审计结果的科学、准确和完整。因此搜集审计证据时，应尽量扩大样本量，提高样本的代表性，结合专业知识正确分析审计证据，增加审计证据的说服力，进而增强审计判断的准确性和公正性。具体可以科学合理地利用审阅、比较、核对、观察、统计分析、趋势分析、测试分析、现场观察、访谈座谈、问卷调查等一种或几种方法来开展绩效审计工作。
四是加强培训，提高审计人员的综合素质。为了更好的开展绩效审计工作，必须尽快培养一批符合绩效审计要求的审计人员。因此，各级审计机关应着力营造良好的学习氛围，培养审计人员自学的积极性，同时加大培训力度，将审计培训工作制度化、经常化，努力培养一批适合新时期审计工作需要知识全面、结构合理的复合型审计人才。
2008年制定的《审计署2008至2012年审计工作发展规划》指出，“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”由此可见，绩效审计是审计工作的发展方向，是现代审计的主流。但尽管如此，从总体上看我国绩效审计工作还处于起步阶段，尚未形成系统的绩效管理制度和相关法律法规体系，有关绩效评价体系、绩效审计技术方法还不是很健全，广大审计人员的思想观念和专业素质还达不到绩效审计的要求。
一、开展绩效审计的必要性
一是开展绩效审计是经济社会发展的需要。由于审计产生的根源——受托责任关系的不断发展变化，公共资源的所有者对于审计的需求也在不断变化，促使审计的关注点从最开始的收入真实性、支出的合规合法性，向支出安排和资金使用的有效性合理性，向整个社会公共资源配置和开发利用的合理有效性不断转变。可见，绩效审计是经济社会发展的必然产物。
二是开展绩效审计有利于提高政府公共资源管理水平。绩效审计通过评价政府公共资金管理效益与效果揭示政府服务社会中存在的问题，同时对公共资源的管理状况进行综合评价并与预期效益进行对比，客观分析产生差距原因，提出改进和完善的建议、意见，达到促进政府改善和提高管理水平的效果，间接达到保证公共财政资金支出的效益和效果，有利于发挥财政资金对经济社会发展的促进作用。
二、当前开展绩效审计面临的困难
由于我国绩效审计工作尚处于起步阶段，要真正建立起科学合理的绩效评价体系尚需时日。目前，我国开展绩效审计所面临的困难主要有以下几个方面：
一是开展绩效审计的法律、法规体系不健全。《审计法》、《审计法实施条例》、《审计机关审计事项评价准则》等法律法规中只是简略地提及了绩效审计，对绩效审计对象、审计目的、评价原则、评价标准、审计程序、审计报告形式等缺乏具体的规定和明确的要求，源头上缺乏系统性、操作性较强的绩效审计制度和相关法律法规保障。
二是对绩效审计认识不足。我国审计事业经过20多年发展，现正由传统的财政财务收支审计为主向财政财务收支审计与绩效审计并重的阶段，在转型时期的审计工作中，受长期传统的财政财务收支审计观念的影响，存在相当部分审计人员在开展绩效审计时经常偏离方向，回到审计人员擅长的查错纠弊为主的财务收支审计中去，最终往往难以实现重在强调效益、旨在促进提高的绩效审计目标。
三是绩效评价体系尚不完善。科学合理的评价标准是绩效审计深入有效开展的最直接因素，是审计人员进行专业判断的重要依据，然后我国目前缺乏统一可行的绩效审计评价标准，一定程度上增添了审计人员客观公正提出评价意见的难度，影响绩效审计的质量和审计结论的可信度。
四是绩效审计取证难。传统的财政财务收支审计主要审查真实性、合规合法性，审计工作主要是对照法律法规查问题，取得审计证据较易。绩效审计由于没有现成的审计准则和审计依据可循，且缺乏统一规范的评价标准，加之不同审计人员由于知识结构、社会阅历、分析问题角度的不同，造成认知问题的深度和广度不同，从而使得收集的审计证据的角度和得出的评价结论也是不同的，一定程度上增加了审计结果的不确定性。
五是绩效审计专业人员较缺乏。绩效审计既要审查真实性和合规合法性，又要评价经济性、效率性和效果性，对审计人员的专业素质和综合分析能力要求更高，不仅仅需要传统意义上的业务型审计人员，更需要一定层次的研究型审计人员。由于长期受传统财务收支审计影响，我国当前审计队伍人员知识结构相对较单一，审计技术和方法相对简单，研究问题能力和综合分析能力相对较欠缺，一定程度上制约了绩效审计工作的推进。
三、开展绩效审计的对策及方法
针对我国绩效审计起步晚、底子薄、基础弱的现状，我国各级审计机关和部门应共同努力、多方采取措施，积极稳妥推进我国绩效审计工作。
一是尽快建立健全绩效审计相关法律、法规。依法审计是审计监督的基本原则，审计机关进行审计监督活动时，必须遵循法律、法规规定的职权和程序，评价相关审计事项必须依据相关法律、法规，因此，国家审计主管部门应在充分调研、反复论证的基础上，尽快制定和出台绩效审计管理制度和相关法律法规，从制度上保证和规范绩效审计工作的开展。
二是尽快建立科学合理的绩效评价体系。绩效审计评价体系是衡量被审计单位绩效高低优劣的重要尺度，是开展好绩效审计工作的重要保证。科学合理的绩效评价指标应包含对经济效益和社会效益的评价，将定性与定量分析相结合、宏观与微观分析相结合、长期与短期绩效分析相结合。当前的绩效审计可以刘审计长提出的“现行的法律法规、人们共同认知或约定的标准”作为评价尺度。
三是认真收集、客观分析审计证据。审计证据是完成好审计工作必不可少的要件，审计证据关系到审计结果的科学、准确和完整。因此搜集审计证据时，应尽量扩大样本量，提高样本的代表性，结合专业知识正确分析审计证据，增加审计证据的说服力，进而增强审计判断的准确性和公正性。具体可以科学合理地利用审阅、比较、核对、观察、统计分析、趋势分析、测试分析、现场观察、访谈座谈、问卷调查等一种或几种方法来开展绩效审计工作。
四是加强培训，提高审计人员的综合素质。为了更好的开展绩效审计工作，必须尽快培养一批符合绩效审计要求的审计人员。因此，各级审计机关应着力营造良好的学习氛围，培养审计人员自学的积极性，同时加大培训力度，将审计培训工作制度化、经常化，努力培养一批适合新时期审计工作需要知识全面、结构合理的复合型审计人才。
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