企业经济责任审计的发展和创新
周榕(审计署武汉办)
【摘要】党的十六届三中全会明确提出了坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观。党的十七大进一步明确要求深入贯彻落实科学发展观。这一科学理论是我国经济发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。它的提出与贯彻落实，必将对我国审计事业的创新与发展产生深远的影响。本文根据笔者近几年的审计实践，对国有企业经济责任审计工作的内容和主要发现的问题做了初步的归纳总结，结合贯彻落实科学发展观的学习体会和发挥审计机关“免疫功能”的工作要求，对新形势下企业经济责任审计做了一些可具操作性的探讨。
【关键词】企业 经济责任审计 创新
引言：从2004年开始，国资委在实施中央企业负责人年度经营业绩考核的同时，正式启动任期经营业绩考核，年度和任期经营业绩相配套的考核体系在中央企业全面实行。2004－2006年是中央企业负责人第一个业绩考核任期。三年来，中央企业发生了可喜变化。据相关数据显示：2004－2006年，中央企业主营业务收入增长78.8%，年均递增21.4%；实现利润增长140%，年均递增33.8%；上缴税金增长96.5%，年均递增25.2%；净资产收益率达到10%，提高了5个百分点；国有资产总额从7.13万亿元增长到12万亿元，平均每年增长1.3万亿元，相当于“每年诞生一个中石油”[1]；销售收入平均每年增加1.2万亿元，实现利润平均每年增加1500亿元，上缴税金平均每年增加1000亿元，国有资产保值增值率达到144.4%。有13家中央企业进入2006年公布的世界500强。上述数据证明，中央企业在我国国民经济发展中起着举足轻重的支柱作用。
企业审计的发展与我国国有企业的改革基本同步，并经历了改革开放和建立社会主义市场经济体制的全过程。企业审计从起初以严肃财经法纪为重点的积极探索阶段，转入以资产负债损益审计为重点的稳步提高阶段，目前已进入以经济责任审计为重点的全面发展阶段。二十多年来，企业经济责任审计伴随着我国经济体制改革而产生和发展，进而逐步成为一项制度化的工作。目前169户中央企业中，由中组部直接任命正职领导人的53家央企负责人由中组部委托审计署进行审计，其余采取国资委直接组织实施或者委托国家审计机关实施等方式，并且形成了由六部委(中纪委、中组部、监察部、人事部、国资委、审计署)参加的全国经济责任审计工作会议制度。
一、目前审计署开展企业经济责任审计的现状
自2001年以来，根据中组部的授权委托，审计署组织各特派办对大部分中央直管的大型国有及国有控股集团公司进行了经济责任审计。从近几年的审计实践来看，目前的经济责任审计主要包括以下内容：
1.财务收支状况真实性审计。根据国家统一财务会计制度、会计准则及相关法律法规，通过必要的审计程序，了解企业负责人任职期间企业的财务收支管理是否符合国家有关法律法规的规定，会计信息是否真实、完整，判断企业会计核算的合理性，检查企业经营管理存在的有关问题。
2.任职期间资产质量的审计。国有企业普遍存在新官不理旧账的情况，因此必须划分清楚前后任资产质量状况，查实企业的会计信息是否真实地反映了企业资产的实际质量状况。重点审计企业负责人任职期间资产质量变动情况，特别是任职期间新产生的不良资产情况，通过审计分析企业任期内资产质量变动的原因和任期内不良资产责任划分。
3.任职期间经营成果审计。经营成果是经济责任审计的重要内容，经营成果不实在国有企业中非常普遍。因此，要在财务收支审计与资产质量审计的基础上，审计企业任期内的经营成果的真实性与完整性，同时审核确认企业负责人任期初至任期末各年的利润总额、净利润、主营业务收入、主营业务成本、期间费用、管理费用等财务定量评价指标。如果企业存在经营成果不实问题，还要根据审计结果对企业相关的会计数据进行调整，并做出调整后新的会计报表，确认任期企业实际业绩利润。
4.任职期间企业重大经营活动和经营决策审计。重点关注企业的重大经营活动和经营决策过程是否合法合规，以及所产生的结果等。这是经济责任审计强调的重点之一，注重对企业的绩效审计。
5.任职期间企业经营合法合规性审计。主要审计企业负责人任职期间的有关经营、管理等行为是否符合国家有关法律法规的规定。
二、近几年企业经济责任审计中发现的主要问题
1、会计信息不真实。主要表现为：一是为完成收入考核指标和做大收入规模而虚增收入，或者为隐瞒收入和利润而采取将收入长期挂账或推迟确认收入；二是为虚增利润而少计提成本费用；三是因合并会计报表抵销不充分和合并会计报表核算不规范而影响会计信息；四是账外资金及“小金库”问题，主要用于发放职工福利甚至其他违法支出。
2、不良资产问题。如三年以上的不良债权、长期闲置的固定资产和在建工程、长期积压的存货及物资、长期无收益的不良投资、应摊销未摊销的费用形成潜亏等。
3、决策失误造成损失浪费。如未通过科学论证和可研程序进行股权和基建投资造成损失、未经集体研究违规对外担保而承担连带责任、违规越权炒作股票和期货等高风险金融品种；违规对外拆借资金或出借账户等。
4、企业主辅关系方面。企业主辅分离、辅业改制主要集中在电力、电信、钢铁、铁路等传统行业中。其主要表现为多经企业在资产、机构、人员、经营业务等方面与原国有企业界限不清、多经企业侵占主业权益、多经企业为部分主业人员发放奖金补贴造成收入分配不公等普遍性问题，审计发现多经企业已成为国有资产流失的一个主要渠道。
5、企业及其领导人员遵纪守法方面。审计中发现部分企业下属单位及单位领导人员未认真执行国家财经法规，存在破坏市场秩序和违反企业管理程序的问题。此外还有少数企业领导及工作人员以权谋私、贪污受贿等严重违法违纪问题。
三、以科学发展观指导企业经济责任审计创新
党的十七大全面阐述了科学发展观理论，即“科学发展，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方针是统筹兼顾”。落实科学发展观,必须树立正确的政绩观；正确的政绩观,必须用科学严谨的考核评价制度做保证，经济责任审计在这方面可以发挥不可替代的作用。一方面通过经济责任审计促进经济社会全面、协调、可持续发展，另一方面实现经济责任审计工作自身的全面、协调、可持续发展。
调整审计目标要坚持科学发展观和正确政绩观的思想。在我国审计法律、法规确定的审计目标有三类：即真实性、合法性、效益性。我国以往开展的经济责任审计，主要是侧重于以真实性、合法性为目标。经济责任审计为适应科学发展观的要求，其目标和职能也应进行适当的调整和变化。党的十七大提出，强化对对权力的制约，加强经济责任审计工作。全面建设小康社会，其中一个重要目标是建立社会主义的法治国家，包括建立健全对各级的领导者业绩责任的考查、考核机制，核实领导干部任期所实现效益水平。使得这项审计从侧重真实性、合法性，向效益性过渡；从单纯审查领导干部违规违纪问题，向如何促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，如何依法行政并提高执政能力，如何正确履行自己的经济责任等方面发展。把促进经济效益、社会效益的提高作为经济责任审计的根本目标。
为适应科学发展观的要求，经济责任审计的内涵应更加丰富，即通过对国有及国有控股企业领导人员任职期间所在企业的资产、负债、损益等与经济责任有关事项的检查、分析、比较，及重点关注企业的经营效益状况、基础管理水平、重大改制改革情况、发展战略及执行情况、内部控制制度建设、风险管理与落实情况、企业可持续发展情况等内容，参照一定的标准，对企业领导人员经济责任履行情况做出综合性的审计意见。
四、在创新审计实践中充分发挥审计的“免疫系统”功能
2008年12月25日，温家宝总理在听取审计署工作汇报时，要求审计机关关注金融安全、财政安全、国有资产安全、民生安全和环境安全，充分发挥审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。结合《审计署2008至2012年审计工作发展规划》的要求，经济责任审计应按照“把握总体、揭露隐患、服务发展”的总体思路，紧紧围绕“质量、责任、绩效”开展工作，维护国家经济和国有资产安全。[2]
1. 把检查企业绩效状况与促进落实国家宏观调控政策相结合。2009年经济工作的首要任务是保持经济平稳较快发展，为实现这一目标，核心是提高宏观调控的应变能力和实际效果。审计在检查企业的经营效果和业绩情况时，要注重监督检查宏观调控政策措施的执行情况，及时揭示和反映执行中出现的普遍性、倾向性问题和新情况、新问题，深入分析各项政策的综合效应，并从体制、制度层面提出建议，为党委政府提供决策依据，推动深化改革，完善宏观调控；严肃揭露和查处违背国家宏观调控政策的问题，制止和纠正有令不行、有禁不止的行为，促进政令畅通，防止造成重大损失浪费，保障政策措施落实的及时性和有效性。
2.把检查企业高风险业务与保障国有资产安全和国家金融安全相结合。在审查企业的重大投资决策行为时，不能仅仅局限于传统的股权投资和基本建设项目，还要重点检查近年来新兴的高风险业务，如金融衍生品业务。这类业务在国有大中型企业中有规模日渐扩大的趋势，涉及期权、期货、掉期、远期合约等类别，专业性较强。在2008年国际金融危机爆发后，有部分开展金融衍生品业务的央企已陆续公告发生了巨额亏损，如经营航空燃油期货业务产生巨亏的东航等公司。这种情况不仅使中小投资者利益受损，还严重影响国有资产安全。此外，由于大部分国有金融机构在金融衍生品业务中充当交易中介，且场外交易的衍生金融工具合约大多缺乏可流通的二级市场，金融机构面临的信用风险和流动性风险较高，加之国家目前尚未建立完善的国有企业从事高风险业务市场准入制度，这些都增加了金融监管与风险防范方面的难度。审计中应关注国际金融危机对企业的影响，以促进提高企业的竞争力和抗风险能力。
3．把检查企业节能降耗指标完成情况与落实国家节能环保政策相结合。审计机关应该站在全社会发展的高度，考察国有企业是否在赚取利润的同时，较好地承担了对环境、社会、利益相关者的责任，并提出改进建议，维护利益相关方权益。审计中应重点揭示和反映违规建设“两高”和产能过剩项目，以及建设中造成的资源破坏损毁、环境污染、乱占耕地等问题。帮助企业增强自主创新能力，促进转变经济发展方式。
4.把检查企业决策效果与提高国有资产使用效率相结合。重点揭露因决策失误、管理不善导致国有资产流失的问题，严肃查处侵占国有资产的行为，维护国有资产安全。坚持揭示和反映不顾条件和需要乱上项目，造成重大铺张浪费和损失浪费等问题，促进提高企业投资质量和效益。对国有企业改制、清产核资以及合资经营过程的审计中，重点关注各种产权交易的公平性和国有资产的流失问题，不仅审查其合规性，还要关注是否提高了国有资产的使用效率和效果。
经济责任审计工作作为一项实践活动，如何正确把握和体现科学发展观的深刻内涵，如何将科学发展观落到实处，在当前具有积极的现实意义。国家审计机关应紧紧围绕国家经济和社会发展大局，紧紧围绕党委和政府的中心工作，紧紧围绕关系人民群众切身利益的重大事项，充分履行审计监督职能，不断提高审计工作成效，为保卫国家经济安全，规范财经秩序、保障社会公平正义、制约和监督权力运行、推进反腐倡廉建设发挥更大的作用。
【注释】
[1] 李荣融:"每年诞生一个中石油" 07年央企利润近万亿，《中国发展门户网》，2007.12.10
[2] 刘家义同志在全国审计工作会议上的报告，2008.12.29
【主要参考文献】
《中央企业经济责任审计实施细则》：国务院国有资产监督管理委员会、2006.1.20
《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》：国务院国有资产监督管理委员会、2006.4.7
《中央企业经济责任审计管理暂行办法》：国务院国有资产监督管理委员会、2004.8.23
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》
【关键词】企业 经济责任审计 创新
引言：从2004年开始，国资委在实施中央企业负责人年度经营业绩考核的同时，正式启动任期经营业绩考核，年度和任期经营业绩相配套的考核体系在中央企业全面实行。2004－2006年是中央企业负责人第一个业绩考核任期。三年来，中央企业发生了可喜变化。据相关数据显示：2004－2006年，中央企业主营业务收入增长78.8%，年均递增21.4%；实现利润增长140%，年均递增33.8%；上缴税金增长96.5%，年均递增25.2%；净资产收益率达到10%，提高了5个百分点；国有资产总额从7.13万亿元增长到12万亿元，平均每年增长1.3万亿元，相当于“每年诞生一个中石油”[1]；销售收入平均每年增加1.2万亿元，实现利润平均每年增加1500亿元，上缴税金平均每年增加1000亿元，国有资产保值增值率达到144.4%。有13家中央企业进入2006年公布的世界500强。上述数据证明，中央企业在我国国民经济发展中起着举足轻重的支柱作用。
企业审计的发展与我国国有企业的改革基本同步，并经历了改革开放和建立社会主义市场经济体制的全过程。企业审计从起初以严肃财经法纪为重点的积极探索阶段，转入以资产负债损益审计为重点的稳步提高阶段，目前已进入以经济责任审计为重点的全面发展阶段。二十多年来，企业经济责任审计伴随着我国经济体制改革而产生和发展，进而逐步成为一项制度化的工作。目前169户中央企业中，由中组部直接任命正职领导人的53家央企负责人由中组部委托审计署进行审计，其余采取国资委直接组织实施或者委托国家审计机关实施等方式，并且形成了由六部委(中纪委、中组部、监察部、人事部、国资委、审计署)参加的全国经济责任审计工作会议制度。
一、目前审计署开展企业经济责任审计的现状
自2001年以来，根据中组部的授权委托，审计署组织各特派办对大部分中央直管的大型国有及国有控股集团公司进行了经济责任审计。从近几年的审计实践来看，目前的经济责任审计主要包括以下内容：
1.财务收支状况真实性审计。根据国家统一财务会计制度、会计准则及相关法律法规，通过必要的审计程序，了解企业负责人任职期间企业的财务收支管理是否符合国家有关法律法规的规定，会计信息是否真实、完整，判断企业会计核算的合理性，检查企业经营管理存在的有关问题。
2.任职期间资产质量的审计。国有企业普遍存在新官不理旧账的情况，因此必须划分清楚前后任资产质量状况，查实企业的会计信息是否真实地反映了企业资产的实际质量状况。重点审计企业负责人任职期间资产质量变动情况，特别是任职期间新产生的不良资产情况，通过审计分析企业任期内资产质量变动的原因和任期内不良资产责任划分。
3.任职期间经营成果审计。经营成果是经济责任审计的重要内容，经营成果不实在国有企业中非常普遍。因此，要在财务收支审计与资产质量审计的基础上，审计企业任期内的经营成果的真实性与完整性，同时审核确认企业负责人任期初至任期末各年的利润总额、净利润、主营业务收入、主营业务成本、期间费用、管理费用等财务定量评价指标。如果企业存在经营成果不实问题，还要根据审计结果对企业相关的会计数据进行调整，并做出调整后新的会计报表，确认任期企业实际业绩利润。
4.任职期间企业重大经营活动和经营决策审计。重点关注企业的重大经营活动和经营决策过程是否合法合规，以及所产生的结果等。这是经济责任审计强调的重点之一，注重对企业的绩效审计。
5.任职期间企业经营合法合规性审计。主要审计企业负责人任职期间的有关经营、管理等行为是否符合国家有关法律法规的规定。
二、近几年企业经济责任审计中发现的主要问题
1、会计信息不真实。主要表现为：一是为完成收入考核指标和做大收入规模而虚增收入，或者为隐瞒收入和利润而采取将收入长期挂账或推迟确认收入；二是为虚增利润而少计提成本费用；三是因合并会计报表抵销不充分和合并会计报表核算不规范而影响会计信息；四是账外资金及“小金库”问题，主要用于发放职工福利甚至其他违法支出。
2、不良资产问题。如三年以上的不良债权、长期闲置的固定资产和在建工程、长期积压的存货及物资、长期无收益的不良投资、应摊销未摊销的费用形成潜亏等。
3、决策失误造成损失浪费。如未通过科学论证和可研程序进行股权和基建投资造成损失、未经集体研究违规对外担保而承担连带责任、违规越权炒作股票和期货等高风险金融品种；违规对外拆借资金或出借账户等。
4、企业主辅关系方面。企业主辅分离、辅业改制主要集中在电力、电信、钢铁、铁路等传统行业中。其主要表现为多经企业在资产、机构、人员、经营业务等方面与原国有企业界限不清、多经企业侵占主业权益、多经企业为部分主业人员发放奖金补贴造成收入分配不公等普遍性问题，审计发现多经企业已成为国有资产流失的一个主要渠道。
5、企业及其领导人员遵纪守法方面。审计中发现部分企业下属单位及单位领导人员未认真执行国家财经法规，存在破坏市场秩序和违反企业管理程序的问题。此外还有少数企业领导及工作人员以权谋私、贪污受贿等严重违法违纪问题。
三、以科学发展观指导企业经济责任审计创新
党的十七大全面阐述了科学发展观理论，即“科学发展，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方针是统筹兼顾”。落实科学发展观,必须树立正确的政绩观；正确的政绩观,必须用科学严谨的考核评价制度做保证，经济责任审计在这方面可以发挥不可替代的作用。一方面通过经济责任审计促进经济社会全面、协调、可持续发展，另一方面实现经济责任审计工作自身的全面、协调、可持续发展。
调整审计目标要坚持科学发展观和正确政绩观的思想。在我国审计法律、法规确定的审计目标有三类：即真实性、合法性、效益性。我国以往开展的经济责任审计，主要是侧重于以真实性、合法性为目标。经济责任审计为适应科学发展观的要求，其目标和职能也应进行适当的调整和变化。党的十七大提出，强化对对权力的制约，加强经济责任审计工作。全面建设小康社会，其中一个重要目标是建立社会主义的法治国家，包括建立健全对各级的领导者业绩责任的考查、考核机制，核实领导干部任期所实现效益水平。使得这项审计从侧重真实性、合法性，向效益性过渡；从单纯审查领导干部违规违纪问题，向如何促进领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，如何依法行政并提高执政能力，如何正确履行自己的经济责任等方面发展。把促进经济效益、社会效益的提高作为经济责任审计的根本目标。
为适应科学发展观的要求，经济责任审计的内涵应更加丰富，即通过对国有及国有控股企业领导人员任职期间所在企业的资产、负债、损益等与经济责任有关事项的检查、分析、比较，及重点关注企业的经营效益状况、基础管理水平、重大改制改革情况、发展战略及执行情况、内部控制制度建设、风险管理与落实情况、企业可持续发展情况等内容，参照一定的标准，对企业领导人员经济责任履行情况做出综合性的审计意见。
四、在创新审计实践中充分发挥审计的“免疫系统”功能
2008年12月25日，温家宝总理在听取审计署工作汇报时，要求审计机关关注金融安全、财政安全、国有资产安全、民生安全和环境安全，充分发挥审计在保障国家经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。结合《审计署2008至2012年审计工作发展规划》的要求，经济责任审计应按照“把握总体、揭露隐患、服务发展”的总体思路，紧紧围绕“质量、责任、绩效”开展工作，维护国家经济和国有资产安全。[2]
1. 把检查企业绩效状况与促进落实国家宏观调控政策相结合。2009年经济工作的首要任务是保持经济平稳较快发展，为实现这一目标，核心是提高宏观调控的应变能力和实际效果。审计在检查企业的经营效果和业绩情况时，要注重监督检查宏观调控政策措施的执行情况，及时揭示和反映执行中出现的普遍性、倾向性问题和新情况、新问题，深入分析各项政策的综合效应，并从体制、制度层面提出建议，为党委政府提供决策依据，推动深化改革，完善宏观调控；严肃揭露和查处违背国家宏观调控政策的问题，制止和纠正有令不行、有禁不止的行为，促进政令畅通，防止造成重大损失浪费，保障政策措施落实的及时性和有效性。
2.把检查企业高风险业务与保障国有资产安全和国家金融安全相结合。在审查企业的重大投资决策行为时，不能仅仅局限于传统的股权投资和基本建设项目，还要重点检查近年来新兴的高风险业务，如金融衍生品业务。这类业务在国有大中型企业中有规模日渐扩大的趋势，涉及期权、期货、掉期、远期合约等类别，专业性较强。在2008年国际金融危机爆发后，有部分开展金融衍生品业务的央企已陆续公告发生了巨额亏损，如经营航空燃油期货业务产生巨亏的东航等公司。这种情况不仅使中小投资者利益受损，还严重影响国有资产安全。此外，由于大部分国有金融机构在金融衍生品业务中充当交易中介，且场外交易的衍生金融工具合约大多缺乏可流通的二级市场，金融机构面临的信用风险和流动性风险较高，加之国家目前尚未建立完善的国有企业从事高风险业务市场准入制度，这些都增加了金融监管与风险防范方面的难度。审计中应关注国际金融危机对企业的影响，以促进提高企业的竞争力和抗风险能力。
3．把检查企业节能降耗指标完成情况与落实国家节能环保政策相结合。审计机关应该站在全社会发展的高度，考察国有企业是否在赚取利润的同时，较好地承担了对环境、社会、利益相关者的责任，并提出改进建议，维护利益相关方权益。审计中应重点揭示和反映违规建设“两高”和产能过剩项目，以及建设中造成的资源破坏损毁、环境污染、乱占耕地等问题。帮助企业增强自主创新能力，促进转变经济发展方式。
4.把检查企业决策效果与提高国有资产使用效率相结合。重点揭露因决策失误、管理不善导致国有资产流失的问题，严肃查处侵占国有资产的行为，维护国有资产安全。坚持揭示和反映不顾条件和需要乱上项目，造成重大铺张浪费和损失浪费等问题，促进提高企业投资质量和效益。对国有企业改制、清产核资以及合资经营过程的审计中，重点关注各种产权交易的公平性和国有资产的流失问题，不仅审查其合规性，还要关注是否提高了国有资产的使用效率和效果。
经济责任审计工作作为一项实践活动，如何正确把握和体现科学发展观的深刻内涵，如何将科学发展观落到实处，在当前具有积极的现实意义。国家审计机关应紧紧围绕国家经济和社会发展大局，紧紧围绕党委和政府的中心工作，紧紧围绕关系人民群众切身利益的重大事项，充分履行审计监督职能，不断提高审计工作成效，为保卫国家经济安全，规范财经秩序、保障社会公平正义、制约和监督权力运行、推进反腐倡廉建设发挥更大的作用。
【注释】
[1] 李荣融:"每年诞生一个中石油" 07年央企利润近万亿，《中国发展门户网》，2007.12.10
[2] 刘家义同志在全国审计工作会议上的报告，2008.12.29
【主要参考文献】
《中央企业经济责任审计实施细则》：国务院国有资产监督管理委员会、2006.1.20
《中央企业综合绩效评价管理暂行办法》：国务院国有资产监督管理委员会、2006.4.7
《中央企业经济责任审计管理暂行办法》：国务院国有资产监督管理委员会、2004.8.23
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》
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