近年来，各地政府性补助资金主要采取委托银行（信用社）通过“一折通”模式代理发放，或者采取由相关部门和基层组织机构直接发放现金等方式。实践证明，这些方式存在资金流转环节多、发放成本高、安全性不够强等问题。笔者以四川省巴中市为例，对政府性补助资金发放现状、存在的问题及“人民银行国库直接发放政府性补助资金”（简称“国库直拨模式”）的可行性进行了专题调查。
一、政府性补助资金发放的现状
（一）政府性补助资金发放的基本情况
巴中市2006至2008年的政府性补助资金的情况见表1。包括补助资金名称、受益对象、补助金额、发放方式等。
表1：巴中市政府性补助资金统计表
数据来源：根据巴中市各县（区）财政局，人民银行各县支行提供数据整理而得。
根据调查，辖内政府性补助资金呈现出以下几个特点：
1.政府性补助资金种类多。2008年，巴中市发放到城乡居民和企业手中的政府性补助资金约有20种，包括粮食直补、良种补贴、农资综合直补、能繁母猪补贴、病害猪无害化处理补贴、家电下乡补贴、石油价格改革财政补贴、沼气建设补贴、天保工程补助资金、“万村千乡”市场工程补助资金、“两免一补”资金、中等职业学校国家助学金和临时生活补贴、贫困学生救助资金、城乡医疗救助资金、廉租住房专项补助资金、城乡居民低保资金、就业再就业资金、水库移民补助、扶贫解困资金和灾后重建资金等。
2.政府性补助资金规模大。2008年，巴中市发放到居民和企业手中的政府性补助资金共计17.95亿元，比2007年增长了157.49%。其中，灾后重建资金5.63亿元、粮食直补及农资综合补贴4.27亿元、“两免一补”资金3.14亿元、居民低保资金1.6亿元，其他各类补助资金3.31亿元。
3.政府性补助资金受益面宽。2008年，巴中市粮食直补及农资综合补贴惠及农民305万人；“两免一补”资金惠及全市农村义务教育阶段55.9万名中小学学生；2.3万名中等职业学校学生和7797名普高特困生获得中等职业学校国家助学金和临时生活补贴；城乡医疗救助资金救助城镇、农村困难群众14万人次；廉租住房专项补助资金惠及1.7万户城市低收入家庭住房困难户；城乡居民低保资金解决27.3万城乡居民最低生活保障。
4.政府性补助资金涉及部门多。各种政府性补助资金因其性质的不同，涉及的部门也不同。如粮食直补资金由各村委统计基础信息，农业部门核实，财政部门再把资金拨付到信用社，信用社负责发放；小麦良种补贴由农业部门核实，通过种子公司以种子的形式补贴给农户；退耕还林还草补贴、能繁母猪补贴、“两免一补”、五保户补贴等分别通过林业、畜牧、教育和民政部门核实发放。可见，财政性补助资金的发放涉及到农业、林业、畜牧、民政、教育、乡镇和村委等多个单位和部门。
（二）政府性补助资金发放的业务流程
巴中市政府性补助资金目前主要采取“一折通”模式发放，其模式简单概括为“建立专项账户，资金封闭运行，部门分工负责，公示公开透明，一个存折到户，领取方便自由”。“一折通”模式发放流程图见图1。
“一折通”模式的具体流程是：（1）财政部门与合作金融机构沟通，在合作金融机构开设政府性补贴资金兑付专户和为受补助对象开设账户。（2）相关补贴管理部门或乡镇（街道办事处）根据政策规定，做好分管的政府性补贴资金发放的前期申报、核实、公示，全面、准确掌握被补贴户基础信息，编制《资金补助花名册》并送达财政部门。（3）财政部门依据有关政策规定审核无误后，及时将《资金补助花名册》送达合作金融机构，并将核定的资金通过国库划拨到在合作金融机构开设的政府性补贴资金兑付专户。（4）合作金融机构根据财政部门提供的《资金补助花名册》，将专户资金逐笔打入被补贴户存折。
二、现行政府性补助资金发放存在的问题
（一）资金风险不可控。实行“一折通”模式发放政府性补助资金仍具有较多风险点，包括存放在代理金融机构可能引发的风险、财政违规操作造成的风险以及国库部门的监督缺失风险。首先是代理金融机构，为了揽储任务容易产生延压资金的现象，或是用补助资金抵扣不良贷款，甚至会因为经办人员素质问题对资金进行挪用、贪污。如宝鸡市金台区某信用社在2008年就扣下某些农民的粮食直补资金予以偿还他们欠信用社的贷款 。其次是财政等政府部门，在政府性补助资金的发放过程中缺乏有效的被监督，容易引致不及时拨付、挪用甚至贪污资金。如咸阳市武功县南仁乡某村村委会把3.5万元粮食直补资金用来还了该村修路时在当地信用社的贷款 。
（二）资金发放成本高。目前，政府性补助资金主要采取“一折通”方式发放，代理金融机构需安排专人在集中的时间逐户逐笔把补助资金打入被补助对象的账户。由于政府性补助资金涉及面广、户数众多，致使发放工作量大，代理发放政府性补助资金的直接成本高。如巴中市辖内的农村信用社每年仅粮食直补这一项补助资金的代发户数就约80万户，每家信用社代理量都在4、5千户以上，部分网点的代理量甚至上万户。同时，由于代理金融机构在花费大量人力物力财力做好补助资金发放的同时就无暇顾及其它业务，从而产生了机会成本。另外，政府每年需要安排专项费用用于发放各项补助资金。如巴中市巴州区在2008年仅粮食直补等涉农补贴的银行代发手续费就高达21万元。
（三）资金发放的及时性得不到保障。目前的“一折通”发放模式下，国库根据财政的拨款凭证，将款项拨付到财政在代理金融机构开设的财政专户，代理金融机构再从专户将资金拨付到受益人的账户上。如粮食直补等面向广大农民发放的补助资金，首先是上一级财政通过国库把补助资金拨到下一级财政，到了县财政再将资金划转到县信用联社，县信用联社再按补助资金主管部门提供的补助清单分别划转到各乡镇信用社，各乡镇信用社再按补助花名册分户将补助资金存入受补贴农民的账户。按照这样的程序，一般来说，资金从财政发放到农户手中的时间大约在10天左右，资金发放中转环节多，在途时间长，使得政府的相关惠民政策不能及时、有效落实到位，进而影响受补助对象的生活生产问题，甚至影响社会的稳定。
三、国库直拨模式的可行性分析
（一）国库直拨模式
“国库直拨模式”是指政府性补助资金的主管单位负责补助资金信息采集、财政部门签发支拨指令、人民银行国库部门通过小额支付系统直接向受补助对象批量划拨款项的补助资金发放方式，其示意图如图2。

“国库直拨模式”具体操作流程为：（1）政府性补助资金的主管部门根据资金补贴政策，以电子表格形式，收集整理包括收款人姓名、开户行、账号、补助金额、地址等详细信息（电子和纸质），最终汇总至财政部门。（2）财政部门将政府性补助资金的主管部门提供的资金支付信息，按收款人开户行进行筛选、清分，将收款人开户行信息集中转换成支付系统行号，再将支付信息汇总形成支付明细信息（电子表格），打印支付明细清单（纸质）。再利用财政端接口软件工具，对支付明细信息转换生成加密的资金拨付信息，通过专用网络传输至国库部门；同时依据支付明细清单，填制相应的汇款凭证（附支付明细清单）提交国库部门。（3）国库部门对有关要素认真审核无误后，将财政部门发来加密的电子信息导入TBS（同时校验密钥和金额），通过小额支付系统将款项批量直接划拨至政府性补助资金收款人账户上。
（二）国库直拨模式的优势
1、“Economy”——经济优势。过去，政府性补助资金的发放要花费代理金融机构和政府大量的人力物力和财力。而通过国库直接拨付政府性补助资金后，利用小额支付系统的批量支付功能和横向联网后信息共享功能，减少了政府部门和代理金融机构的工作量，为政府节约了行政成本，为代理金融机构节约了经营成本，从社会角度来看效益是最大化了。
2、“Efficiency”——效率优势。以前，政府性补助资金的发放要层层拨付，代理金融机构要逐笔发放，资金在途时间长，通常需要10天以上才能发放到受补助对象手中。如果采用国库直拨模式，一笔政府性补助资金从国库资金清算岗导入后批量发送到受补助对象账户通常只需几分钟，极大地缩短了资金的在途时间，确保补助资金及时、足额发放到受补助对象手中，使社会公众能够直接享受到现代化支付结算通道带来的便利。
3、“Effectiveness”——效果优势。一是加强了对政府性补助资金的监督管理。通过国库直拨，对政府性补助资金进行事前监督，增强了国库监管实效。二是切实保证了国家各项惠民政策及时落实到位，让政策更好更快的发挥效果。三是解决了政府补贴资金被延压、截留、扣发等问题，真正实现了直补资金的“直补到位”，维护了群众的利益，提升了人民银行的社会地位，也增加了政府的公信力。
（三）国库直拨模式可行性
1、制度上的可行性。一是国务院在金融促进经济发展政策措施里明确指出：“要配合实施积极财政政策，扩大国库集中支付涉农、救灾补贴等财政补助资金范围，实现民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建所需资金直达最终收款人，确保各项财政支出资金及时安全拨付到位。”可见，国库直拨模式在制度上是被许可的。二是人民银行国库经过多年的发展，形成了一套健全的内控制度，从业务流程到风险控制等都有较为完善的规定，从制度上可以保证国库直拨模式下资金的安全。
2、技术上的可行性。近年来，随着人民银行国库全面加入支付系统和推广应用财税库银横向联网系统，再辅以各种支出批量处理工具软件的使用，使国库拥有了相对独立、直达畅通的国库资金清算体系，完全可以满足国库资金从国库单一账户直接拨付到任何地区、任何一家金融机构网点最终收款人账户的需要，确保资金能够在第一时间安全、快捷地划转到每个最终收款人账户中。
3、经济上的可行性。采用国库直拨模式，提高了业务处理自动化程度和资金支付效率，可以减少各部门和代理金融机构的人工处理环节和强度，节约了政府行政成本和代理金融机构的经营成本。同时，人民银行国库也充分利用了小额支付系统等资源，在基本上不增加什么成本的基础上让整个社会效益最大化了，实现了老百姓、人民银行、代理金融机构和政府四方利益的统一。
4、管理上的可行性。首先，在各级政府的牵头和支持下，通过有效的沟通和协调，可以使人民银行国库、财政部门、补助资金的主管部门等达成共识，理清工作思路，明确分工和职责，成功推动国库直拨模式的实施。其次，对于资金的监管问题，财政部门、补助资金的主管部门、人民银行国库可以相互制约和监督，比如财政部门可以通过对账监督国库部门，补助资金的主管部门可以到代理金融机构打印回单监督国库部门和财政部门。同时还解决了资金在到达代理金融机构后缺乏监管的问题。
（四）国库直拨模式需要解决的问题及建议
1、机制建设方面。一是要建立良好的沟通协调机制。实行国库直拨模式，对相关职能部门的权力有些削弱，这些部门就容易产生消极情绪，甚至阻碍相关政府性补助资金实行国库直拨模式进行发放。因此，人民银行国库要积极主动与政府、财政、民政、农业等相关部门沟通，做好宣传、解释工作，争取政府的支持，尽快与有关部门达成共识，抓紧试点，积极推进。要召集财政部门和政府性补助资金的主管部门进行座谈，明确改革的具体方案、实施步骤以及相关单位的职责。另外，国库部门还要及时与本行会计部门、事后监督部门通报改革事宜，商量改革后小额支付系统运行、业务的监督管理等相关事项。二是要建立有效的监督机制，从事前、事中和事后三个环节着手控制国库直拨业务的操作风险。在事前控制环节中，政府性补助资金的主管部门要求村（社区）等基础信息的统计单位对信息进行公开公示，要求对财政部门递交的拨款凭证参照重要空白凭证管理，同时每笔补助性资金的发放都要附上相关文件依据。国库部门要把政府性补助资金的拨付无论金额大小都纳入事前重要事项审批范围。在事中控制环节中，国库要严格坚持复核制度，规范业务操作。在事后控制环节中，坚持会计主管当日审核所有国库资金划出的核算业务，事后监督中心次日全面监督，会计主管、部门负责人和国库主任要加强检查，并严格执行国库会计核算人员强制休假制度和责任追究制度以及国库与财政的对账制度。
2、系统建设方面。一是要加快财、税、库、银横向联网系统（TIPS）和国库会计集中数据系统(TCBS)的建设推广步伐。TIPS系统能够解决财政部门的批量拨款电子信息通过计算机联网传输的技术问题，从而改变人工传递时间慢、安全性不强等根本问题，提高电子化处理水平。TCBS系统能够解决目前县级国库开展国库直拨业务需要通过中心支库转发的问题，减少业务处理中间环节，加快资金到账速度。二是进一步改善农村支付结算环境，畅通资金清算渠道。为方便农户领取政府性补助资金，目前多选择基层营业网点多、覆盖面广的农村信用社代理发放。但是从资金清算渠道上看，与其他商业银行相比，农村信用社还落后一步，大、小额支付系统、通存通兑业务在个别信用社还未开通，直接影响到补助资金的发放。
3、业务开展方面。一是要多种渠道进行政策宣传。宣传国库直接支付的做法和优势，打消各种顾虑。二是要多种方式开展业务指导。做好国库会计核算系统密钥维护工作，协助相关部门做好“批量支付工具文件专用转换工具软件”的安装、测试工作。在业务开展上，要坚持“积极、稳妥”的原则，按“先少后多、先易后难”的顺序推进，做到成熟一项开办一项。三是通过多种途径开展人员培训。要做好财政部门“政府性补助专项资金明细拨款电子信息”的编制和转换操作培训，做好国库部门业务审核、电子信息导入、账务核算等操作培训。
4、风险防范方面。一是要以科技为手段，在创新中确保资金的绝对安全。对各项直拨支出的电子数据要按照相关安全技术标准进行加密处理，各环节实行支付密钥和文件包押的合法性检验。二是要以制度为先导，促进创新业务处理的规范化。要制定《国库直接发放政府性补助资金业务操作规程》等内控制度，明确各部门工作责任和工作要求，规范各部门的业务操作流程。特别要明确“批量导入拨款密钥”、“批量支付工具文件专用转换工具”的使用管理规定，批量导入拨款密钥视同支付系统密押（钥）管理，严格控制知密范围、定期更换；批量支付工具文件专用转换工具要合理摆布，严明使用对象；经转换后的电子信息介质由专人传递，双方签收登记，明确责任；电子信息磁介质经病毒查杀处理，通过刻录光盘导入。通过实施精细化、规范化的运行管理，保障每项国库创新业务的安全、规范、高效运作。

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