关于开展中国特色绩效审计的思考
曾纯子(审计署广州特派办)
全面推进绩效审计,是我国国家审计现代化的必然要求。近年来,随着我国社会主义市场经济体制的完善和社会经济秩序的好转,审计工作的重心必然要从真实、合法性审计转移到绩效审计上来,绩效审计是现代审计的核心内容,也是审计事业谋求自身发展的重要途径。但总体来说,我国绩效审计的发展还处于初步探索阶段,如何深入贯彻落实科学发展观,立足现实,适应新形势的要求,全权面推进绩效审计,是我国审计发展面临的一个重要问题。本文通过分析当前中国绩效审计发展形势,结合审计实践,就发展中国特色绩效审计存在的问题及建议,谈几点思考和体会。
一、当前中国绩效审计发展形势
我国审计机关自成立之初,就一直关注绩效问题,从上世纪80年代初期开始,一直不断进行绩效审计的探索与试点。近年来,一方面随着行政管理体制改革的不断深化,权力型政府逐渐向责任型政府转变,政府绩效审计成为政府审计的发展方向和重点。另一方面,在公共管理和经济增长上高投入、低产出问题比较普遍,经济增长方式粗放,管理效率不高,学习实践科学发展观要求必须转变经济增长方式,建设节约型社会,这就对绩效审计的发展提出了更高的要求。第三方面,由于现阶段我国社会主义市场经济体制还远未成熟、完善,还存在着很多体制、机制和管理上的矛盾和问题。而体制改革所产生的速度和效率是最大的,从根本上解决体制、制度和管理层面上的突出问题在建立和完善中国特色社会主义市场经济体制中发挥着重大的作用。
国外绩效审计发展较早,为中国绩效审计的发展提供了一定经验,但我国的基本国情决定了中国的绩效审计不能照搬西方模式。一方面我国经济体制正处于转轨阶段,社会主义市场经济体制的各项规章制度还不完善,经济领域的违法违规行为屡有发生,会计信息中的弄虚作假、欺诈偷漏行为还普遍存在,真实性、合法性问题在相当长的一个时期内,仍然是审计机关要重点关注的内容;另一方面,由于我国还处在社会主义初级阶段,只有通过社会、经济体制改革才能推动发展,在这一过程中,经济体制、法规制度不断的调整,建立一套稳定而又科学可行的绩效审计评价指标体系是不现实的。因此,我们需要结合审计工作实践,探索如何发展中国特色绩效审计。
二、构建中国特色绩效审计存在的一些问题
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》把“全面推进绩效审计”列入今后五年审计工作的主要任务之一,并提出“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。据审计署向媒体公布的信息,在审计署今年统一组织的审计项目中,效益审计工作量占全部审计工作量的比重在80%以上。可见无论是从发展目标上还是从实际工作安排上,绩效审计已成为现在我国国家审计的主流。在这种形势下,我们更应该清楚地看到中国特色绩效审计的发展存在的不足。(一)绩效审计法律依据不充分
法律依据是开展绩效审计关键的一环,因为依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。我国绩效审计的法律制度建设比较落后,缺乏具有针对性的制度规范。2006年2月28修订后《审计法》规定了“审计机关应对被审单位的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”,但这仅仅是一个宏观的法律依据,法律授权并不完整,缺少具体的有针对性的制度规范,具体指导绩效审计目标与范围的确定、审计方法的选择采用等绩效审计的具体法律法规、实施细则尚未出台,未能给绩效审计的开展提够一个足够坚固的社会法律平台,制约了绩效审计的发展。
(二)缺乏适合我国国情的绩效审计评价标准
评价功能是绩效审计的突出特点。开展绩效审计,需要评价经济活动并从中找出影响企业经济效益的因素,提出可学科性的建议和措施。由于绩效审计的对象又千差万别,而国外成熟的绩效评价体系不可能完全适用于我国国情,到目前为止,我国还没有一套权威的评价绩效审计的规范指标体系。标准的不确定性会导致审计质量和结论的可信度受到怀疑,甚至导致审计结果被歪曲,即不能受到公众的认同,又会打击审计人员的积极性,绩效审计的效果不可能好。
(三)审计人才专业结构不尽合理,目前的人员素质尚难以胜任绩效审计要求
绩效审计所涉及的领域和范围较广、审计对象复杂多样,这就决定了审计人员必须是精通多个学科、综合素质高的复合型人才。而目前,受传统财务审计的影响,我国单一的财务审计人才比较多,复合型人才比较少,精通工程、评估、经济、法律、计算机等专业知识的人员极少,在审计人员的整体配置上,呈现出知识结构单一、技能素养差距大的特点。由于工作性质和工作强度等因素,审计人员个体方面知识更新缓慢,专业判断能力不强,缺乏绩效评价的经验、知识及技术能力,严重影响绩效审计的质量。
(四)对政府绩效审计缺乏正确、客观的认识。
财务收支审计历来是我国政府审计的主要内容,占了大头,成为媒体及大众关注的重点,而对绩效审计的关注相对比较少,对绩效审计的概念还比较模糊,认识还比较陌生,相当一部分人认为绩效问题不是违法问题,审计机关无须介入,甚至一些人认为绩效审计是西方国家的产物,不符合中国的国情,在现有审计任务非常繁重的情况没有必要去搞这些东西。同时,由于实践较少,大部分审计人员对绩效审计的认知还局限于一个比较小的范围,只是对这个名词有一些初步印象,没有深入了解它的实质,对于如何进行实践操作更是知之甚少,大多数还停留在对国外有关情况的介绍上。
三、对进一步开展中国特色绩效审计的几点建议
大力开展绩效审计是中国经济发展、社会进步的必然要求,也是中国审计事业迈上新台阶的必经之路。审计机关和审计人员可以从以下几个方面着手,推进绩效审计的发展。
(一)建立健全绩效审计的法律法规体系,完善具体法律法规、实施细则
法律依据是开展绩效审计关键的一环,因为依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。因此,首先要在立法上明确绩效审计的概念、实施范围等内容,逐步建立健全与绩效审计相关的法律法规,为绩效审计提供强有力的立法依据,以规范审计主题的行为同时降低审计风险;其次,要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验,参照财务收支审计的审计准则,制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则,对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定,以规范绩效审计工作,降低工作中的随意性、主观性,保证绩效审计质量。
(二)建立健全绩效审计的评价标准体系,创造绩效审计制度条件
我国的基本国情决定了中国的绩效审计不能照搬西方模式,而社会、经济体制改革中经济体制、法规制度不断的调整,也为建立一套稳定而又科学可行的绩效审计评价指标体系增加了难度。因此,我国各级审计机关开展绩效审计更应该重视结合我国的国情,利用已有的实践成果,多形式多渠道地进行积极探索,按项目分数的不同行业和财政资金的不通用途,采取以相似性进行归类的办法,充分考虑到直接效益和间接效益相结合、长期效益与短期效益相结合、微观经济效益与宏观经济效益相结合,逐步建立起适合我国绩效审计的评价标准体系。
(三)优化人员结构,提高审计人员的综合素质。
针对当前审计人员现状,可以采取如下措施:一方面,在审计人才队伍中适当引进经济管理、工程技术、信息技术、法律等方面的专业人才,对其进行专门的审计知识培训,改变目前财务、审计专业人才过于单一的现状;另一方面,经过认真分析现有人员的知识结构,摸清审计干部各自的优势和劣势,为每个人制定长期培训教育规划及短期计划,不断提高审计人员的知识水平和工作能力,以逐步培养出一支适应绩效审计工作需要的复合型的审计人才队伍。还可以充分利用外部资源,建立健全外部专家数据库,对专家进行分类、动态管理,缓解政府审计资源有限的缺陷。
(四)加大绩效审计宣传力度,增强审计的透明度
加大绩效审计的宣传力度,营造一个公开、透明的绩效审计环境,使全社会对绩效审计有正确、客观的认识。绩效审计已经成为政府审计发展的必然趋势,在审计机关工作重心慢慢转移到绩效审计上的同时,需要进一步加大绩效审计的宣传力度,让整个社会关心、了解和支持绩效审计。可以有选择性地在有影响的报纸杂志上刊登中大绩效审计项目案例,包括审计项目的审计过程、审计建议、审计建议执行效果之类的信息,也可以定期发布审计公告,增强审计的透明度,以发挥审计的威慑作用,扩大绩效审计的影响力。国外的一些绩效审计经验也是值得我们学习和借鉴的。如维州审计署的审计计划和审计结果,向议会报告并对社会公开。 审计就发现的问题与被审计单位进行充分的沟通,被审计单位的反馈意见写入审计报告,提交议会并向公众公开。审计署的网站上可以查阅各类审计报告,社会舆论和公共可以直接从维州审计署的网站上得到审计信息和审计的最新结果。
(五)关注审计立项和计划的周密性,提高绩效审计项目的“绩效”
审计立项和年度计划的编制工作非常重要。在立项和制定计划时,应考虑多方面的因素,充分论证,深入调研,对政府和公众关心的问题,以前年度的审计情况等都要加以考虑,并多方征求意见,认真听取相关部门的意见和建议,形成书面分析报告,防止浪费审计资源,使计划更加严谨并具有前瞻性。
发展中国特色的绩效审计是一项长期复杂的工作,需要全体审计工作者共同努力探索。相信随着经济社会的不断进步,随着审计事业的稳步发展,我国的绩效审计必将逐步走向完善成熟。
一、当前中国绩效审计发展形势
我国审计机关自成立之初,就一直关注绩效问题,从上世纪80年代初期开始,一直不断进行绩效审计的探索与试点。近年来,一方面随着行政管理体制改革的不断深化,权力型政府逐渐向责任型政府转变,政府绩效审计成为政府审计的发展方向和重点。另一方面,在公共管理和经济增长上高投入、低产出问题比较普遍,经济增长方式粗放,管理效率不高,学习实践科学发展观要求必须转变经济增长方式,建设节约型社会,这就对绩效审计的发展提出了更高的要求。第三方面,由于现阶段我国社会主义市场经济体制还远未成熟、完善,还存在着很多体制、机制和管理上的矛盾和问题。而体制改革所产生的速度和效率是最大的,从根本上解决体制、制度和管理层面上的突出问题在建立和完善中国特色社会主义市场经济体制中发挥着重大的作用。
国外绩效审计发展较早,为中国绩效审计的发展提供了一定经验,但我国的基本国情决定了中国的绩效审计不能照搬西方模式。一方面我国经济体制正处于转轨阶段,社会主义市场经济体制的各项规章制度还不完善,经济领域的违法违规行为屡有发生,会计信息中的弄虚作假、欺诈偷漏行为还普遍存在,真实性、合法性问题在相当长的一个时期内,仍然是审计机关要重点关注的内容;另一方面,由于我国还处在社会主义初级阶段,只有通过社会、经济体制改革才能推动发展,在这一过程中,经济体制、法规制度不断的调整,建立一套稳定而又科学可行的绩效审计评价指标体系是不现实的。因此,我们需要结合审计工作实践,探索如何发展中国特色绩效审计。
二、构建中国特色绩效审计存在的一些问题
《审计署2008至2012年审计工作发展规划》把“全面推进绩效审计”列入今后五年审计工作的主要任务之一,并提出“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”。据审计署向媒体公布的信息,在审计署今年统一组织的审计项目中,效益审计工作量占全部审计工作量的比重在80%以上。可见无论是从发展目标上还是从实际工作安排上,绩效审计已成为现在我国国家审计的主流。在这种形势下,我们更应该清楚地看到中国特色绩效审计的发展存在的不足。(一)绩效审计法律依据不充分
法律依据是开展绩效审计关键的一环,因为依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。我国绩效审计的法律制度建设比较落后,缺乏具有针对性的制度规范。2006年2月28修订后《审计法》规定了“审计机关应对被审单位的财政收支或者财务收支的真实、合法和效益,依法进行审计监督”,但这仅仅是一个宏观的法律依据,法律授权并不完整,缺少具体的有针对性的制度规范,具体指导绩效审计目标与范围的确定、审计方法的选择采用等绩效审计的具体法律法规、实施细则尚未出台,未能给绩效审计的开展提够一个足够坚固的社会法律平台,制约了绩效审计的发展。
(二)缺乏适合我国国情的绩效审计评价标准
评价功能是绩效审计的突出特点。开展绩效审计,需要评价经济活动并从中找出影响企业经济效益的因素,提出可学科性的建议和措施。由于绩效审计的对象又千差万别,而国外成熟的绩效评价体系不可能完全适用于我国国情,到目前为止,我国还没有一套权威的评价绩效审计的规范指标体系。标准的不确定性会导致审计质量和结论的可信度受到怀疑,甚至导致审计结果被歪曲,即不能受到公众的认同,又会打击审计人员的积极性,绩效审计的效果不可能好。
(三)审计人才专业结构不尽合理,目前的人员素质尚难以胜任绩效审计要求
绩效审计所涉及的领域和范围较广、审计对象复杂多样,这就决定了审计人员必须是精通多个学科、综合素质高的复合型人才。而目前,受传统财务审计的影响,我国单一的财务审计人才比较多,复合型人才比较少,精通工程、评估、经济、法律、计算机等专业知识的人员极少,在审计人员的整体配置上,呈现出知识结构单一、技能素养差距大的特点。由于工作性质和工作强度等因素,审计人员个体方面知识更新缓慢,专业判断能力不强,缺乏绩效评价的经验、知识及技术能力,严重影响绩效审计的质量。
(四)对政府绩效审计缺乏正确、客观的认识。
财务收支审计历来是我国政府审计的主要内容,占了大头,成为媒体及大众关注的重点,而对绩效审计的关注相对比较少,对绩效审计的概念还比较模糊,认识还比较陌生,相当一部分人认为绩效问题不是违法问题,审计机关无须介入,甚至一些人认为绩效审计是西方国家的产物,不符合中国的国情,在现有审计任务非常繁重的情况没有必要去搞这些东西。同时,由于实践较少,大部分审计人员对绩效审计的认知还局限于一个比较小的范围,只是对这个名词有一些初步印象,没有深入了解它的实质,对于如何进行实践操作更是知之甚少,大多数还停留在对国外有关情况的介绍上。
三、对进一步开展中国特色绩效审计的几点建议
大力开展绩效审计是中国经济发展、社会进步的必然要求,也是中国审计事业迈上新台阶的必经之路。审计机关和审计人员可以从以下几个方面着手,推进绩效审计的发展。
(一)建立健全绩效审计的法律法规体系,完善具体法律法规、实施细则
法律依据是开展绩效审计关键的一环,因为依法审计是审计的基本原则,只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来,审计人员在进行审计时才有法可依。因此,首先要在立法上明确绩效审计的概念、实施范围等内容,逐步建立健全与绩效审计相关的法律法规,为绩效审计提供强有力的立法依据,以规范审计主题的行为同时降低审计风险;其次,要认真总结在经济责任和专项资金审计中取得的绩效评价方面的经验,参照财务收支审计的审计准则,制定比较系统、操作性较强的绩效审计准则,对绩效审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式等作出具体规定,以规范绩效审计工作,降低工作中的随意性、主观性,保证绩效审计质量。
(二)建立健全绩效审计的评价标准体系,创造绩效审计制度条件
我国的基本国情决定了中国的绩效审计不能照搬西方模式,而社会、经济体制改革中经济体制、法规制度不断的调整,也为建立一套稳定而又科学可行的绩效审计评价指标体系增加了难度。因此,我国各级审计机关开展绩效审计更应该重视结合我国的国情,利用已有的实践成果,多形式多渠道地进行积极探索,按项目分数的不同行业和财政资金的不通用途,采取以相似性进行归类的办法,充分考虑到直接效益和间接效益相结合、长期效益与短期效益相结合、微观经济效益与宏观经济效益相结合,逐步建立起适合我国绩效审计的评价标准体系。
(三)优化人员结构,提高审计人员的综合素质。
针对当前审计人员现状,可以采取如下措施:一方面,在审计人才队伍中适当引进经济管理、工程技术、信息技术、法律等方面的专业人才,对其进行专门的审计知识培训,改变目前财务、审计专业人才过于单一的现状;另一方面,经过认真分析现有人员的知识结构,摸清审计干部各自的优势和劣势,为每个人制定长期培训教育规划及短期计划,不断提高审计人员的知识水平和工作能力,以逐步培养出一支适应绩效审计工作需要的复合型的审计人才队伍。还可以充分利用外部资源,建立健全外部专家数据库,对专家进行分类、动态管理,缓解政府审计资源有限的缺陷。
(四)加大绩效审计宣传力度,增强审计的透明度
加大绩效审计的宣传力度,营造一个公开、透明的绩效审计环境,使全社会对绩效审计有正确、客观的认识。绩效审计已经成为政府审计发展的必然趋势,在审计机关工作重心慢慢转移到绩效审计上的同时,需要进一步加大绩效审计的宣传力度,让整个社会关心、了解和支持绩效审计。可以有选择性地在有影响的报纸杂志上刊登中大绩效审计项目案例,包括审计项目的审计过程、审计建议、审计建议执行效果之类的信息,也可以定期发布审计公告,增强审计的透明度,以发挥审计的威慑作用,扩大绩效审计的影响力。国外的一些绩效审计经验也是值得我们学习和借鉴的。如维州审计署的审计计划和审计结果,向议会报告并对社会公开。 审计就发现的问题与被审计单位进行充分的沟通,被审计单位的反馈意见写入审计报告,提交议会并向公众公开。审计署的网站上可以查阅各类审计报告,社会舆论和公共可以直接从维州审计署的网站上得到审计信息和审计的最新结果。
(五)关注审计立项和计划的周密性,提高绩效审计项目的“绩效”
审计立项和年度计划的编制工作非常重要。在立项和制定计划时,应考虑多方面的因素,充分论证,深入调研,对政府和公众关心的问题,以前年度的审计情况等都要加以考虑,并多方征求意见,认真听取相关部门的意见和建议,形成书面分析报告,防止浪费审计资源,使计划更加严谨并具有前瞻性。
发展中国特色的绩效审计是一项长期复杂的工作,需要全体审计工作者共同努力探索。相信随着经济社会的不断进步,随着审计事业的稳步发展,我国的绩效审计必将逐步走向完善成熟。
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