社会保险制度作为社会保障体系的一个重要组成部分，已经得到了全社会的广泛认同。党和国家领导人多次强调社会保障体系的重要性，对社会保险制度在该体系中应发挥的作用做出了明确的阐述。胡锦涛总书记在2009年中央政治局第十三次集体学习时强调，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，要坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，统筹协调做好各项工作，实现社会保障事业可持续发展。温家宝总理在2009年十一届全国人大二次会议作政府工作报告时说，今年要加快完善社会保障体系：一是推进制度建设，二是扩大社会保障覆盖范围，三是提高社会保障待遇。目前我国城镇企业职工统一参加养老、医疗、生育、失业、工伤等五项保险，其不仅覆盖了人一生中“生、老、病、死”各个阶段，还考虑到了在日常工作期间可能出现的失业、工伤情况。社会保险制度的建立和完善保障了人民群众的基础生活，是一项基础的民生工程。

    面对由美国次贷危机而引发的全球经济衰退，社会保障凸显出其不仅仅是一项民生工程，更是保增长、保就业的长效机制，是有效促进经济增长方式转变的重要制度保证。2008年10月的中央经济工作会议对此做出了明确说明。会议指出，要着力在保增长上下工夫，把扩大内需作为保增长的根本途径。而扩大内需的一个重要制度保证就是社会保障制度，没有完善的社会保障制度，医疗、养老、教育等就永远是挡在居民消费面前的重大障碍。目前我国居民储蓄率常年保持在50%以上，居高不下，其中主要原因就是居民不敢放心消费，不消费内需就难以启动,就难以改善我国经济过分依靠投资和出口的经济增长方式。

    由此不难看出，社保制度担负着“保增长、保民生”的职责，而社保基金作为社保制度的资金保障，涉及千家万户，直接关系到广大人民群众的切实利益，审计部门作为国家经济的监督部门，应该也必须对社保基金的征集、管理和使用进行审计监督并作出客观的分析评价，促使社保基金在“保民生、保增长”方面发挥更大的作用。

    一、社保基金效益审计的必要性

    对社保基金进行效益审计无论是从社保基金自身运行的情况，还是从审计的发展来看，都是必然的选择。

    （一）从社保基金自身运行的情况来看，存在两个方面的难题，对开展效益审计提出了现实要求。

    一是社保基金结余大且不断膨胀，增加了大量的管理成本和运营风险。从2009年召开的全国社保局长座谈会证实，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等五项社会保险去年累计结余资金总额高达1.52万亿元。而根据审计署在中国社会保障论坛第三届年会上透露的信息，目前五项社保基金的年平均收益率不到2%，社保基金的安全与贬值风险逐渐加大。二是养老保险的个人空账数进一步扩大，财政需承担的“托底”风险逐渐增大。至2008年底个人空账规模已达惊人的1.4万亿，支付风险在进一步加大。目前个人账户做实试点推进缓慢，开始于2001年的“做实”试点，在13个省份开始做实，累积资金仅为1100多亿。积累这么多，是收的太多还是保障力度太小；个人“空账”这么大，对地方财政解决未来负债的压力相当大，这些现实难题不仅是人民群众关注的焦点，亦关系到国家社保体系的发展完善。对此，审计部门应发挥第三方经济监督的特长，在对社保基金进行有效监督的基础上，对上述方面发表意见，做出独立评价，提出宏观性和可行性意见。这亦有助于推动审计工作从对社保基金真实性、合法性审计上升到效益审计的层面。

    （二）从社保基金审计自身的发展来看, 传统的真实性、合法性审计发挥作用的空间大大缩减，效益审计势在必行。

    随着国家财经法规的日益健全和各部门、各单位执行财经纪律的逐渐加强，真实性、合法性审计一定程度上得到了保证，效益性审计日益成为审计的下一个重要课题。同时，随着社保制度的健全完善，社保法制意识的普遍增强，社保资金传统的安全问题，如行政经费挤占、建设工程投资出借、管理不善造成的损失浪费等现象已大为减少，有理由也有必要把对社保的效益审计作为审计的主要目标来实现。在《审计署2006至2010年审计工作发展规划》中对社保基金效益审计提出了明确的要求。“以效益审计为主要方式，以促进社会保障资金的安全完整，规范管理为目标，掌握社保资金总体状况，着力从制度和管理上揭露分析问题，促进建立社会保障预算，实现社会保障目标，维护人民群众切身利益。”

    二、社保基金效益审计的难点

    1、社保基金效益审计评价指标体系尚未建立。效益审计最为关键的地方在于客观、公正的评价。怎样的评价才算客观、公正？没有一个具体的评价体系很难对社保基金的使用效益作出评判。以社保基金中最基本的养老保险为例，通过中央这几年连续给退休人员提高养老金待遇，应该说养老水平纵向比较提高了很多，已经超过了50%，但是从社会公平的角度来说，并不能完全客观的反映现实生活中人们对养老金的需求。这一方面是因为随着社会平均工资水平的上升，养老金替代率（退休金与在职工资的比例）的上升幅度并不大，另一方面是由于目前养老保险政策划分成企业、事业和公务员几块，企业养老金虽然提高的速度很快，但是与事业和公务员养老人群相比，仍然偏低。因此在没有合适的指标体系的情况下，很难做出让各方面都信服的审计评价。而社会保险的内在特性已经决定了它不是以资金的盈利为目的，而是要保证民生。因此对其进行效益评价必须要体现在它的社会效益方面，而社会效益是很难用简单的数据来直观表示，这就造成评价指标很难量化，指标体系难以建立。

    2、社保基金效益审计受社保基金的管理特点局限。由于国家对于社保基金的收支范围和存贮管理有着严格的规定，基金收支的范围是根据基金条例而确定的，具有很强的法定性，所以，基金本身可以调控的余地已不大。例如基金的保值、增值问题，按照国家规定只能存定期、或购买国债，使得基金增值的空间非常有限，效益性难以体现，审计进行效益性评价失去了目标和抓手，并给提出审计建议带来难度。

    3、审计数据的采集口径难以确定。效益审计需要大量的内部和外部数据进行分析，但目前与社保基金管理相关的部门各自为政，分别有各自的统计口径，审计很难对此加以判断并予以取舍。以最基本的人均收入为例，统计部门和劳动保障部门各自发布独立的数据，造成审计的基础数据难以核实。即使是在劳动保障部门的内部，人均收入与人均缴费收入也存在较大差异，容易造成审计分析出现偏差。同时，各相关部门之间信息沟通的不够顺畅，也是审计获取和分析数据困难的一大原因。以最基本的企业登记信息为例：同一家企业，工商部门有工商代码，税务部门有税务代码，社保部门有社保代码，各自独立成体系，相互不关联。审计对此同类数据无法进行准确的对比，大大削弱了效益审计分析的力度。

    4、审计人员能力和素质水平的不适应。与效益审计内容复杂、评价科学、建议层次较高很不相称的是目前审计人员能力和素质水平的不足。审计机关的人力资源一方面很有限，另一方面知识结构和知识水平也远远达不到效益审计的要求。由于效益审计的复杂性和专业性，因此需要具有各种知识结构的审计人员参与，如工程技术人员、商学、精算师和计算机等各类专业人才，而现今的审计人员大部分是以财会专业为主，对公共资源使用的审计显得力不从心，站在较高层次上进行分析评价并提出一些宏观性较强的审计建议更是强人所难。

    三、如何破解社保基金效益审计难题

    制约社保基金效益审计的因素很多，但其中最关键的还是审计评价问题，如何对社保基金产生的社会效益进行客观科学的评价，是摆在我们面前亟待探索和解决的问题。为此本文引入“大财政”和“保基本”两个基本理念来破解效益分析的难题。

    1、引入“大财政”的理念。从直接投入来看，目前西部个别省份的养老金已出现了赤字，中央财政已对其实施补贴维持社保的运转。从间接投入来看，与商业保险不同的是，社保费是被允许全额在企业税前列支的，由此减少了巨额的企业所得税，也就是减少了财政的收入。按2008年五项保险全年总收入1.37万亿元计算，其中约有3/4是企业所缴，按企业所得税25%计算，仅此一项全国财政减少收入2500亿左右，这就是财政的间接投入，这还不包括由此而少收的个人所得税。因此，社保基金的积累并不仅仅是企业和个人缴纳保费的自我积累，与财政直接、间接的投入也有着密不可分的联系。除此之外，各地对社保经办机构的全额财政保障，也是财政对社保基金实实在在的支持。一旦将“大财政”的理念引入社保效益审计，那么审计的视野将会开阔，社保基金的效益分析评价也就有了基本框架。

    2、将社保放在“保基本”的地位。胡锦涛总书记在讲话中指出，社保在整个保障体系中是一个基本的、基础的保险，不能将社保理解为就是社会的全部保障体系，商业保险也是该体系中的一部分，是一个有益的补充。所以，将社保定性为保基本，效益分析就有了落脚点。比如，仍以养老金的发放来说明，考虑到保基本的要求，可以与最低生活保障线相比，这与目前社保的定位也是基本相符的。对于在退休后仍要保持一定生活水准的群体，可以通过自行购买商业保险来作为补充。在医疗保险方面，社保为所有参保人都开设了个人账户，参保人自行缴纳的费用只是个人账户的一部分，单位还给予一定的补贴，对于退休职工则从统筹基金中直接划拨资金至个人账户，现行医保政策为全体参保人提供了普遍的保险支持。同时，针对普通门诊、住院、大病都制定了相应的办法，用于保证参保人在各个层面都能享受到医疗保险。所以，社保“保基本”的定位为效益审计的分析评价奠定了实实在在的内容基础。

    四、社保基金效益审计的方向

    从效益审计的要求来看，社保基金效益审计的方向应该是通过对基金的缴纳、管理、支出等环节的经济性、效率性和效果性的审计，突出反映和分析评价我国社保制度在保民生、保增长方面所发挥的作用。

    1、经济性：是指以最低的支出和耗费开展经营活动，尽量节约，避免浪费。在大财政的理念下，社保机构的人员经费和专项经费都是财政对社保基金的有效投入。审计可以通过横向对比，分析社保机构规模是否适当，人员数量、结构是否能满足工作的需要；可以通过民意调查，对其管理和服务水平进行评价；可以通过抽样调查，对基金的社会化发放率进行审查，了解基金发放的准确性和及时性。对于社保机构使用的专项经费，特别是用于信息化方面的支出，要进行专项资金的效益评估，一方面评估是否达到项目的预期效果，另一方面评估信息化程度与为全社会提供服务之间的关系，信息化支出与信息化程度的提高是否有效提升了服务效率和服务水平。

    2、效率性：是指投入与产出之间的关系。要提高基金使用的效率性，有两个根本的途径，一是提高收入，二是减少支出。在提高收入方面，可以对征缴面进行审计，运用工商、税务的登记信息与社保的登记信息进行对比，来确认企业是否应保尽保；通过将个人缴费信息与住房公积金、个人所得税的申报情况进行比较，以确认企业申报的个人缴费基数是否真实可信；同时，在基金的存储环节中，让积累的基金在合法的途径下增值更快一些、更多一些。在减少支出方面，要对基金支出类型、方式进行研究，堵住在支付和审核环节上的漏洞，查处违规支出。基金的效率性审计要注意对基金平衡运行的分析，深入研究缴费比例和支出范围的合理调节给基金收支平衡带来的影响。

    3、效果性：是指计划目标完成情况即产出是否达到了预期的效果，是否获得了理想的效益。对社保基金效果性的分析最能体现其保民生、保增长的特点，是社保基金效益审计的重点。做好效果性分析，主要关注四个方面：一是关注社保是否起到基本的保障功能。因为从目前社保的定位来讲，社保的保障只能是一个基础、基本的保障，是人民群众在生产、生活中的状态发生了如退休、疾病、失业等改变后，为保障其基本生活不受影响而设置的。在此既要关注避免出现海南农保所发生的一个月3元养老金的现象，也要关注是否由于社保承担了过多的责任，而造成社保的不堪重负。二是关注社保对人民群众的整体保障力度。要从单个保险的保障范围，向五项基金、向由政府主导并提供的整个社会保障系统来延伸，将其作为一个整体来分析。审计可通过对各类个体人群享受到的社会保障的分析，反映社保的整体保障能力，进一步增强人民群众对社保的信心。三是关注社保制度的覆盖面。一方面是否按规定应保尽保；另一方面在保险制度设计上有没有盲区，有没有人群被“遗忘”在社保政策之外。四是关注社保基金使用的公平性。查找社保制度在不同的社保项目、保障人群和保障层次之间是否存在制度差异，促进社保制度公平。

    科学发展观要求坚持以人为本，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让改革发展的成果惠及全民。社保制度作为“保民生、保增长”的一个重要手段，已经并正在发挥着重要作用，成为老百姓遮风挡雨的“保护伞”。作为审计部门有必要、也有责任对社保基金进行审计，加强效益分析，助推社保基金的平稳运行和社保制度的进一步完善，促进我国社保体系的健康高效发展，充分发挥审计部门在“保民生、保增长”方面的积极作用。

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