完善我国审计法治化建设的思考
周杰峰(审计署广州特派办)
【发布时间:2009年11月16日】
【来源:周杰峰(审计署广州特派办)】
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    审计法治化的主要内容是,审计机关必须依法审计,要在法定的职责范围内,按照法定的程序开展工作,并对违法越权的行为承担相应的法律责任。这是依法治国、建设社会主义法治国家的目标在审计工作领域的具体体现。
    温家宝总理对审计工作提出了“依法、程序、质量、文明”的总体要求,其中的依法、程序和质量均与审计法治化具有直接关系。审计二十字工作方针“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”,将依法审计放在首位,也充分说明了审计法治化的重要性。刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上强调,依法审计是审计工作必须始终坚持的“法理精神”,要按照法律的授权、法定的程序、权利、义务、职责、依据、标准和手段开展审计工作。只有坚持依法审计,不断推进审计法治化,才能更好地起到查错纠弊、揭示问题的作用,提出建设性的意见和建议,充分发挥“免疫系统”功能。
    一、审计法治化建设新的发展方向
        刘家义审计长指出,审计的首要任务是维护国家安全,保障国家利益,推进民主法治,促进全面协调可持续发展。审计工作要立足建设性、坚持批判性,在揭示问题、查处问题的同时,更好、更多地提出解决现实中存在问题的办法和措施。这对审计法治化工作提出新的、更高的要求,也给审计法治化建设指明了新的发展方向。审计机关不但要严格依据宪法和法律规定的职责和程序开展审计监督,做到不“缺位”、不“越位”,而且要不断完善审计法律规范和准则、指南体系,规范审计行为,控制工作质量,为制定科学合理的宏观政策,完善体制机制,积极出谋划策,发挥建设性作用。
    《审计署2008至2012年审计工作发展规划》特别强调了审计法治化建设,提出要“进一步完善审计法规,构建审计准则及指南体系,规范审计行为,推进依法审计”。具体的措施包括修订、完善审计法律规范体系,构建审计准则和审计指南体系,探索建立审计项目审理制度和审计质量责任追究制度,加强普法宣传教育,加强对内部审计的指导和对社会审计的核查等。
    在落实新的审计工作发展规划,推进审计法治化的过程中,必须要以科学审计理念和“免疫系统论”为指导,准确把握审计法治化建设新的发展方向,以维护国家安全,保障国家利益,推进民主法治,促进全面协调可持续发展,充分发挥审计的建设性作用为目标,开展审计法治化建设的各项具体工作。
    二、我国政府审计法治化建设存在的主要问题
    审计机关正式成立二十五年来,我国的政府审计工作逐步发展,取得了巨大的成就,审计法治化程度也不断提高。目前,我国已基本上建立了以宪法为根本依据,以审计法及其实施条例为核心内容,以审计准则等规章为执行标准的审计法律规范体系。审计质量控制达到较高水平,审计人员依法行政和风险防范意识有了显著的提高。审计工作基本走上了法治化的轨道。但是,我们也必须清醒地认识到,我国政府审计法治化建设中还存在一些需要改进的问题和不足,与科学审计理念和“免疫系统论”的要求相比还存在一定的差距,主要体现在:
    (一)审计法律规范体系构建速度较慢,无法适应新形势和任务的要求。
    目前,我国审计法律规范体系存在一些值得注意的问题,特别是规范的立、改、废工作进展较慢,需要尽快加以解决。一是审计法实施条例的修订速度较慢。作为与审计法相配套的行政法规,审计法实施条例在2006年审计法完成修订之后的两年多时间里还没有出台,在一定程度上影响了审计法的实施效果和对实际工作的指导作用。二是缺乏与新的审计工作任务相关的规范。对于经济责任审计、联合国审计、驻外机构审计、环保审计、绩效审计等新的审计工作领域,由于没有及时出台相应的法律、法规、准则和指南,导致工作的开展遇到一定的困难。三是现有的规范不能适应形势发生变化。例如,随着改革的深入,企业和金融机构的所有制结构呈现多元化的发展趋势,我国审计法虽然规定审计机关有权对国有资本占控股地位或者主导地位的企业进行审计监督,但是如何对这些企业开展审计仍然没有具体的操作规范。
    (二)规范贯彻执行力度不够,影响审计项目质量水平的提高。
    近年来,审计署颁布了一系列国家审计准则和指南,特别是为了规范审计行为,提高审计质量,颁布了《审计机关审计项目质量控制办法(试行)》(审计署6号令),审计质量状况虽然有了很大程度的改善,但是由于这些准则和指南在实际工作中并没有完全得到执行和贯彻落实,审计质量仍然难以得到全面保证,存在一些风险和隐患。例如,审计取证不够严谨,重大问题没有查透查清;对问题的定性不准确;引用法律法规和其他规范性文件等依据不准确;审计工作底稿编制不规范,随意性大等。
    (三)审计人员法治意识不强,潜在审计风险仍然存在。
    随着审计监督领域的不断拓展,审计项目的增多,审计任务的压力越来越大。由于人员少,任务重,部分审计人员甚至是领导干部“为完成任务而审计”的应付思想比较突出,审计风险意识淡薄,质量意识不强,在一定程度上忽视了审计质量要求。有些单位审计业务部门对质量控制和审计复核工作的重要性认识不足,甚至存在复核只是“走过场”的看法,在项目计划要求出具审计报告的最后期限前一两天才将有关资料和文书提交复核人员复核,影响了质量控制的效果,造成潜在的审计风险无法得到规避。
    三、完善我国审计法治化建设的措施和建议
    针对上述我国政府审计法治化建设中存在的主要问题,可以考虑从以下方面采取措施进行完善:
    第一,要健全并完善审计法律、法规和规章体系,构建科学的审计准则体系和指南体系。
    要尽快出台新修订的审计法实施条例,加强对国有资本占控股或主导地位的企业审计、涉外审计、经济责任审计等新的审计监督领域相关法律问题的研究,提出意见和建议,完善有关法律、法规和规章,使这些领域的审计工作做到有法可依,有章可循。要根据审计法和修订后的审计法实施条例,结合业务工作需要,借鉴国外的先进做法和有益经验,修订和完善原有的国家审计准则,组织制定各项审计指南。以绩效审计为例,《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出了“到2012年,每年所有的审计项目都开展绩效审计”的目标,为此,必须要尽快编制绩效审计指南,构建一套科学合理的绩效审计评价指标体系。在完善审计法律规范、准则和指南体系的过程中,要注意解决好立法的技术性问题,坚持从实际出发,确保规范建设服务于审计业务工作,防止规范的矛盾和冲突,及时清理原有规范。
    第二,要探索建立审计项目审理制和审计工作过错责任追究制,加大规范的执行力度,不断提高审计项目质量水平。
    2008年9月审计署印发了《审计署审计项目审理工作试行办法》,对于进一步规范审计行为、加强审计质量控制具有重要意义。另外,根据有关法律的规定,研究制定违反审计法律法规行为处分规定,逐步建立并完善审计执法责任制和审计执法过错责任追究制,增强审计人员的责任意识和风险意识,提高审计工作质量水平,促进审计法律法规的贯彻实施。
    特别重要的是,“徒法不足以自行”,任何一项制度被制定出来,只是完成了第一步,更重要的是这项制度是否能够被人们遵守,是否能够在现实中发挥作用。因此,无论是审计署6号令,审计项目审理制,还是过错责任追究制,在出台之后,一定要抓好贯彻执行,适时结合审计质量检查组织实施对这些制度实行情况的检查,及时发现问题,进行修改和完善,确保各项制度落到实处,发挥实际作用。
    第三,要加强普法宣传和法制教育,提高审计人员的法律素质和依法审计的能力。
    审计干部法律意识和依法行政能力的提高,是审计“人、法、技”建设的一个重要环节,也是实现审计“免疫”功能的重要保障。要提高审计人员依照法律、法规和规章,严格遵循审计准则和指南开展审计的意识和能力,增强审计人员按照专业准则和指南开展审计的自觉性,提高审计工作的规范化水平。大力推进领导干部普法教育制度化、规范化,进一步增强审计机关领导干部的法律意识。以审计法规与审计业务结合为切入点,努力加强审计人员法律知识培训,提高审计人员法律素质和依法审计的能力。



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