区域污水处理绩效审计评价方法探讨
张黎(江苏省无锡市审计局)
2009年，江苏省无锡市审计局对无锡市区城镇污水处理绩效进行了专项审计调查。该项目是江苏省审计厅组织实施的太湖水污染防治跟踪审计项目的重要组成部分，也是地方审计机关对环境审计作出的一次大胆实践和探索。本文将结合区域污水处理的特点、主要环节和审计实务就该项目绩效的审计评价指标和方法作一些粗浅的探讨。
一、 项目背景介绍
了解项目背景有助于明确审计目标。该项目的立项主要基于以下三方面的考虑。首先，污水处理是无锡地区所有“治太”项目中投资额最大，财政补贴最多的项目。在国家《太湖流域水环境综合治理总体方案》项目库中，无锡的项目有191个，其中110个是污水处理项目，项目数量占到58%，投资总额占到34％。2008年度国家和省第一批下拨无锡治太资金5.48亿元，其中城镇污水处理项目资金达2.8亿元，占到51%。因此污水处理项目成功与否对该地区“治太”工作将产生重大而深远的影响。其次，污水处理项目的绩效是各级领导高度关注的问题。城镇污水处理厂担负着处理全市生活污水和一半以上工业废水的重任，是“十一五”期间无锡地区污染物减排的主要目标，如何充分发挥其处理能力，提高处理效率，实现污染物减排是各级政府领导关注的问题。再次，目前正处在“十一五”目标实现的关键时刻。 “十一五”期间，无锡将建成23座现代化污水厂，日处理能力122．5万吨，服务总面积818平方公里，服务总人口240万。至2008年末，市区已建成并投入运营污水厂21家，日处理能力83.75万吨，目标完成近70%，此时审计作为一个独立的监督部门及时跟进，有利于总结经验和发现问题，促进既定目标的圆满实现。
因此，我们选择对城镇污水处理绩效展开专项审计调查，审计目标就是客观反映该区域污水处理的项目建设情况、运行管理情况、资金使用情况和污水处理效果，全面、系统地对项目绩效作出审计评价，促进项目落实，完善管理措施，提高治理成效，促进区域污水处理行业更健康地发展。
二、区域污水处理审计的特点
（一）审计调查工作面广量大。所谓区域污水处理，是指对某一区域范围内的污水，包括生活污水和工业污水，由污水管道收集后通往污水处理厂进行集中式处理的过程。与对单个污水处理设施的审计不同，区域污水处理审计涉及的范围广，对象多，情况错综复杂。例如，我们此次审计的主要载体是市区21家污水处理厂，它们分布在主城区以及其他四个区，建设规模大小不一，日处理能力从0.5-20万吨不等；投资主体、管理部门和运作方式各不相同，有的是市政府投资、企业化管理，有的是区（镇）政府投资和管理，有的采用BOT方式运作，有的则是区（镇）政府建成后委托企业管理。这些复杂情况使得审计调查工作面广量大。要摸清面上的总体情况，就要求审计调查有足够的广度；而要发现好的或不好的典型，就要求审计调查有一定的深度。
（二）对系统工程要作出系统评价。区域污水处理是个系统工程，至少包括四道环节：污水管网的铺设和维护，排水户的接管和排水监管，污水集中处理，污泥处置。这四道环节相互联系，相互作用，是一个有机的整体。前道环节出了问题，会直接影响到后道环节的正常进行；任何一道环节出了问题，都会影响整个区域污水处理的效果。因此，审计人员不能就污水处理审污水处理，而应兼顾每道环节，对这个系统工程作出系统的审计评价。
三、评价区域污水处理绩效的主要方面
（一）运营方面。既然各污水处理厂是审计的主要载体，其运营情况也是审计评价的切入点，主要应评价各污水处理厂的运营是否正常、高效，对区域污染物的削减做出了多少贡献。
（二）资金方面。主要应评价污水处理资金的使用是否节约、投入是否经济。污水处理是公益事业，不管各污水处理厂的运作方式如何，其运营资金主要靠各级财政资金解决，因此对污水厂运营资金绩效的评价，很大程度上也是对财政资金绩效的评价。
（三）管理方面。污水处理行业的管理部门很多，他们各司其职，但也可能各自为政，主要应评价履行管网建设和维护、排水管理、环保监管、资金管理等职能的管理机构是否健全，工作机制是否协调，监管制度是否完善。
四、评价城镇污水处理绩效的具体指标和方法
紧扣污水处理的四道环节，从运营绩效、资金绩效和管理绩效三方面入手，我们分别选取了以下几组指标作为审计评价的依据。审计评价的原则是：充分运用可掌握的财务数据和业务数据，定量分析与定性评价想结合，突出重点，量力而行。以下主要阐述各项指标的内容、作用以及在审计实践中的运用。
（一）运营绩效的评价
1．污水处理负荷=实际日处理水量÷设计日处理水量×100%
该指标用来衡量某个污水厂处理设施的利用率，有效值在0到1之间。处理负荷越大表示处理设施利用率越高。一般来说，一个新建的污水厂在运营初期水量较小、处理负荷较低是正常现象，因为新厂运营之初，周边的接管工作往往也在逐步进行，不可能一步到位。随着接管工作的推进，水量应该逐步增加。因此如果一个污水厂运营了一段时间以后处理负荷仍然较低（如运营了一年以后，处理负荷仍未达到50%），就是绩效差的表现了。审计人员应进一步查明造成该现象的原因，是项目建设规模超出了实际需要，还是配套管网建设滞后，还是工艺、设备或经费方面有问题。
2．年COD削减量（吨）=（年平均进水浓度 －年平均出水浓度）×实际年处理水量×106
COD也叫化学需氧量，是评定水质污染程度的重要综合指标之一。COD的数值越大，则水体污染越严重，而COD削减量可以衡量某污水处理设施对减少水体污染、改善水环境的贡献程度。COD削减量越大，则贡献越大。一般来说，同一区域内不同的污水处理厂，由于其执行的地标COD排放标准是一样的，因此年平均出水浓度相差无己，从公式可以看出，在出水浓度相同或近似的前提下，进水浓度越高、处理水量越大，则年COD削减量越大，对改善水环境的贡献也越大。
3．未处置的污泥量=污泥产生量-污泥处置量
污泥处置是污水处理系统工程的最后一道环节，如果处置不当，造成的二次污染后果非常。目前污泥处置在全世界范围内还是个难题，处置方式有堆肥、焚烧和固化填埋三种。然而堆肥产生的肥料市场较为狭窄，一般只用于经济作物和林地；焚烧对设备的要求相当高且面临高额的处置成本；填埋又受制于没有足够的场所，且有渗漏风险。由于三种方式各有利弊，很难评价绩效孰好孰坏，因此在这个环节，审计人员主要关注的是污水厂最终产生的污泥是否全部得到了处置。未处置的污泥量越大，说明污泥产生二次污染的风险越大，对环境的潜在破坏越大。该指标很容易理解和计算，但在实际操作中，审计人员要对被审计单位提供的“污泥产生量”和“污泥处置量”两项数据真实性作出鉴别是难点所在。
（二）资金绩效
1．运营成本或吨水处理成本=年运营成本 ÷实际年处理水量
运营成本反映了不同的污水厂每处理1吨水所耗费的资金成本，运营成本越低，表示同样处理1吨水，该厂耗费的资金少，资金使用节约，在一定程度上，该指标可以衡量污水处理的绩效。然而，污水处理成本与污水厂的规模、处理负荷、处理工艺、管理水平以及进水水质均有关系，仅用运营成本来评价其处理绩效很容易产生偏差，需要结合其它指标进行综合分析。但运营成本是评价资金绩效最基础的指标，它能给审计人员提供许多信息，如各污水厂运营成本的区间范围、平均值、高于或低于平均值的家数等等，要分析各地区是否形成了良性的资金补偿机制，掌握这些基础信息是非常必要的。
2．单项处理成本=年单项成本（如药剂费、人工费等）÷年处理水量
某单项处理成本占运营成本的比重=单项处理成本÷运营成本×100%
这两项指标都是简单而实用的财务指标，通常一起使用。单独计算一个污水厂的指标意义不大，但通过各个污水厂之间的横向比较，可以发现个别企业在单项成本上的异常，有时还能进一步反映出企业不同运营模式的利弊。比如，审计中我们发现某区的两家污水厂，人工成本达到0.67元/吨和0.81元/吨，人工成本占总处理成本的比重均为50%以上,大大超过了全市平均水平（0.19元/吨和22%）。显然，人员支出庞大已严重影响到这个企业的污水处理绩效。进一步探究，此人员问题又是由企业的运营模式决定的——这两家厂均为镇（区）办企业，运营经费未与处理水量进行挂钩，而是实行向镇（区）财政报账的方式，人员冗余加上高福利、低效率往往是此类企业的通病，因此出现上述问题就在所难免了。
3．吨COD削减成本=年运营成本÷年COD削减量
吨COD削减成本反映了不同的污水厂每削减1吨COD所耗费的资金成本。污水处理的最终目的是削减污染物，因此，用该指标来衡量各污水厂的处理绩效更为科学，更具说服力。结合运营成本来看，如果某企业的运营成本和吨COD削减成本均较低，说明其污水处理绩效较好。如果前者低而后者高，则相互矛盾，需进一步查找原因。我们在审计中发现某区的两个污水厂，运营成本分别为0.79元/吨、0.44元/吨，均低于全市平均值0.85元/吨；但其吨COD削减成本分别为13269元、31547元，大大超过全市平均值2136元/吨。进一步的分析表明，造成这一结果的主要原因是这两家厂的进水浓度长期处于低水平，2008年平均浓度甚至低于江苏省地标COD排放标准50MG/L。这就意味着进厂的“污水”有时几乎不用经过处理就可达标排放，污染物削减量自然微不足道。因此吨COD削减成本极高恰恰反映出其污水处理绩效低下。通过对该指标的分析，还能引申出另外两个问题：一、进水浓度长期较低，表明该地区的污水管网很可能存在一些问题，如雨污不分。二、这两家企业的污水处理绩效不佳，但由于它们均为BOT模式运作，所在乡镇财政仍要按照协议约定的保底水量和单价（0.97或1.55元/吨）支付其运营费，财政资金显然未能发挥应有的效益。
（三）管理绩效
管理绩效的评价就是对有关政府部门的工作效率和业绩成就作出评估和衡量。一个高效的政府部门必然有一套健全的工作机制，而且制度具有长期性和稳定性，一套完善的制度能保障一项工作的长期健康运行，因此对管理绩效的评价可以从制度审计入手。由于污水处理是系统工程，涉及的管理主体有建设、公用事业、环保、财政等多个部门，对其管理绩效的审计评价不可能面面俱到，我们选择了公用事业和财政两个部门作了重点评价，以定性评价为主。和定量评价相比，定性评价难度更大，不能完全用数字来说话，就要求审计人员围绕审计目标收集大量的资料，并进行鉴别和筛选，最终根据掌握的信息进行职业判断。我们选择的定性指标有：
1．排水管理体制的完善程度
该指标的内容主要包括：区域内是否建立了专门的排水管理机构，是否配备了足够的专业管理人员；市区两级管理部门之间的沟通协调机制是否畅通和高效；是否制定了区域内排水户分类管理办法，是否建立了排水户档案并不断完善；对区域内的排水户是否严格进行水质水量的监督和监测，对污水处理系统主要排放口是否进行监督和管理，对违反有关法律法规的行为是否按规定作出处理处罚等等。
2．污水处理费管理制度的完善程度。
污水处理费是政府性专项资金，由公用事业部门委托自来水公司在自来水费中一并征收，目前是污水处理建设、运营和管理经费的主要来源。该指标的内容主要包括：有关部门是否制定了有关污水处理费征收、使用和管理的制度和办法，该制度和办法是否可操作并得到有效执行。还可进一步细化为：自来水公司是否及时足额地把代收的污水处理费上缴财政专户，各级财政部门对污水处理费的分配是否科学合理、拨付是否及时，是否遵循“谁缴费谁受益”的原则，能否保障各污水处理设施的正常运转，并形成良性的补偿机制，促进整个区域污水处理行业的健康高效发展。
一、 项目背景介绍
了解项目背景有助于明确审计目标。该项目的立项主要基于以下三方面的考虑。首先，污水处理是无锡地区所有“治太”项目中投资额最大，财政补贴最多的项目。在国家《太湖流域水环境综合治理总体方案》项目库中，无锡的项目有191个，其中110个是污水处理项目，项目数量占到58%，投资总额占到34％。2008年度国家和省第一批下拨无锡治太资金5.48亿元，其中城镇污水处理项目资金达2.8亿元，占到51%。因此污水处理项目成功与否对该地区“治太”工作将产生重大而深远的影响。其次，污水处理项目的绩效是各级领导高度关注的问题。城镇污水处理厂担负着处理全市生活污水和一半以上工业废水的重任，是“十一五”期间无锡地区污染物减排的主要目标，如何充分发挥其处理能力，提高处理效率，实现污染物减排是各级政府领导关注的问题。再次，目前正处在“十一五”目标实现的关键时刻。 “十一五”期间，无锡将建成23座现代化污水厂，日处理能力122．5万吨，服务总面积818平方公里，服务总人口240万。至2008年末，市区已建成并投入运营污水厂21家，日处理能力83.75万吨，目标完成近70%，此时审计作为一个独立的监督部门及时跟进，有利于总结经验和发现问题，促进既定目标的圆满实现。
因此，我们选择对城镇污水处理绩效展开专项审计调查，审计目标就是客观反映该区域污水处理的项目建设情况、运行管理情况、资金使用情况和污水处理效果，全面、系统地对项目绩效作出审计评价，促进项目落实，完善管理措施，提高治理成效，促进区域污水处理行业更健康地发展。
二、区域污水处理审计的特点
（一）审计调查工作面广量大。所谓区域污水处理，是指对某一区域范围内的污水，包括生活污水和工业污水，由污水管道收集后通往污水处理厂进行集中式处理的过程。与对单个污水处理设施的审计不同，区域污水处理审计涉及的范围广，对象多，情况错综复杂。例如，我们此次审计的主要载体是市区21家污水处理厂，它们分布在主城区以及其他四个区，建设规模大小不一，日处理能力从0.5-20万吨不等；投资主体、管理部门和运作方式各不相同，有的是市政府投资、企业化管理，有的是区（镇）政府投资和管理，有的采用BOT方式运作，有的则是区（镇）政府建成后委托企业管理。这些复杂情况使得审计调查工作面广量大。要摸清面上的总体情况，就要求审计调查有足够的广度；而要发现好的或不好的典型，就要求审计调查有一定的深度。
（二）对系统工程要作出系统评价。区域污水处理是个系统工程，至少包括四道环节：污水管网的铺设和维护，排水户的接管和排水监管，污水集中处理，污泥处置。这四道环节相互联系，相互作用，是一个有机的整体。前道环节出了问题，会直接影响到后道环节的正常进行；任何一道环节出了问题，都会影响整个区域污水处理的效果。因此，审计人员不能就污水处理审污水处理，而应兼顾每道环节，对这个系统工程作出系统的审计评价。
三、评价区域污水处理绩效的主要方面
（一）运营方面。既然各污水处理厂是审计的主要载体，其运营情况也是审计评价的切入点，主要应评价各污水处理厂的运营是否正常、高效，对区域污染物的削减做出了多少贡献。
（二）资金方面。主要应评价污水处理资金的使用是否节约、投入是否经济。污水处理是公益事业，不管各污水处理厂的运作方式如何，其运营资金主要靠各级财政资金解决，因此对污水厂运营资金绩效的评价，很大程度上也是对财政资金绩效的评价。
（三）管理方面。污水处理行业的管理部门很多，他们各司其职，但也可能各自为政，主要应评价履行管网建设和维护、排水管理、环保监管、资金管理等职能的管理机构是否健全，工作机制是否协调，监管制度是否完善。
四、评价城镇污水处理绩效的具体指标和方法
紧扣污水处理的四道环节，从运营绩效、资金绩效和管理绩效三方面入手，我们分别选取了以下几组指标作为审计评价的依据。审计评价的原则是：充分运用可掌握的财务数据和业务数据，定量分析与定性评价想结合，突出重点，量力而行。以下主要阐述各项指标的内容、作用以及在审计实践中的运用。
（一）运营绩效的评价
1．污水处理负荷=实际日处理水量÷设计日处理水量×100%
该指标用来衡量某个污水厂处理设施的利用率，有效值在0到1之间。处理负荷越大表示处理设施利用率越高。一般来说，一个新建的污水厂在运营初期水量较小、处理负荷较低是正常现象，因为新厂运营之初，周边的接管工作往往也在逐步进行，不可能一步到位。随着接管工作的推进，水量应该逐步增加。因此如果一个污水厂运营了一段时间以后处理负荷仍然较低（如运营了一年以后，处理负荷仍未达到50%），就是绩效差的表现了。审计人员应进一步查明造成该现象的原因，是项目建设规模超出了实际需要，还是配套管网建设滞后，还是工艺、设备或经费方面有问题。
2．年COD削减量（吨）=（年平均进水浓度 －年平均出水浓度）×实际年处理水量×106
COD也叫化学需氧量，是评定水质污染程度的重要综合指标之一。COD的数值越大，则水体污染越严重，而COD削减量可以衡量某污水处理设施对减少水体污染、改善水环境的贡献程度。COD削减量越大，则贡献越大。一般来说，同一区域内不同的污水处理厂，由于其执行的地标COD排放标准是一样的，因此年平均出水浓度相差无己，从公式可以看出，在出水浓度相同或近似的前提下，进水浓度越高、处理水量越大，则年COD削减量越大，对改善水环境的贡献也越大。
3．未处置的污泥量=污泥产生量-污泥处置量
污泥处置是污水处理系统工程的最后一道环节，如果处置不当，造成的二次污染后果非常。目前污泥处置在全世界范围内还是个难题，处置方式有堆肥、焚烧和固化填埋三种。然而堆肥产生的肥料市场较为狭窄，一般只用于经济作物和林地；焚烧对设备的要求相当高且面临高额的处置成本；填埋又受制于没有足够的场所，且有渗漏风险。由于三种方式各有利弊，很难评价绩效孰好孰坏，因此在这个环节，审计人员主要关注的是污水厂最终产生的污泥是否全部得到了处置。未处置的污泥量越大，说明污泥产生二次污染的风险越大，对环境的潜在破坏越大。该指标很容易理解和计算，但在实际操作中，审计人员要对被审计单位提供的“污泥产生量”和“污泥处置量”两项数据真实性作出鉴别是难点所在。
（二）资金绩效
1．运营成本或吨水处理成本=年运营成本 ÷实际年处理水量
运营成本反映了不同的污水厂每处理1吨水所耗费的资金成本，运营成本越低，表示同样处理1吨水，该厂耗费的资金少，资金使用节约，在一定程度上，该指标可以衡量污水处理的绩效。然而，污水处理成本与污水厂的规模、处理负荷、处理工艺、管理水平以及进水水质均有关系，仅用运营成本来评价其处理绩效很容易产生偏差，需要结合其它指标进行综合分析。但运营成本是评价资金绩效最基础的指标，它能给审计人员提供许多信息，如各污水厂运营成本的区间范围、平均值、高于或低于平均值的家数等等，要分析各地区是否形成了良性的资金补偿机制，掌握这些基础信息是非常必要的。
2．单项处理成本=年单项成本（如药剂费、人工费等）÷年处理水量
某单项处理成本占运营成本的比重=单项处理成本÷运营成本×100%
这两项指标都是简单而实用的财务指标，通常一起使用。单独计算一个污水厂的指标意义不大，但通过各个污水厂之间的横向比较，可以发现个别企业在单项成本上的异常，有时还能进一步反映出企业不同运营模式的利弊。比如，审计中我们发现某区的两家污水厂，人工成本达到0.67元/吨和0.81元/吨，人工成本占总处理成本的比重均为50%以上,大大超过了全市平均水平（0.19元/吨和22%）。显然，人员支出庞大已严重影响到这个企业的污水处理绩效。进一步探究，此人员问题又是由企业的运营模式决定的——这两家厂均为镇（区）办企业，运营经费未与处理水量进行挂钩，而是实行向镇（区）财政报账的方式，人员冗余加上高福利、低效率往往是此类企业的通病，因此出现上述问题就在所难免了。
3．吨COD削减成本=年运营成本÷年COD削减量
吨COD削减成本反映了不同的污水厂每削减1吨COD所耗费的资金成本。污水处理的最终目的是削减污染物，因此，用该指标来衡量各污水厂的处理绩效更为科学，更具说服力。结合运营成本来看，如果某企业的运营成本和吨COD削减成本均较低，说明其污水处理绩效较好。如果前者低而后者高，则相互矛盾，需进一步查找原因。我们在审计中发现某区的两个污水厂，运营成本分别为0.79元/吨、0.44元/吨，均低于全市平均值0.85元/吨；但其吨COD削减成本分别为13269元、31547元，大大超过全市平均值2136元/吨。进一步的分析表明，造成这一结果的主要原因是这两家厂的进水浓度长期处于低水平，2008年平均浓度甚至低于江苏省地标COD排放标准50MG/L。这就意味着进厂的“污水”有时几乎不用经过处理就可达标排放，污染物削减量自然微不足道。因此吨COD削减成本极高恰恰反映出其污水处理绩效低下。通过对该指标的分析，还能引申出另外两个问题：一、进水浓度长期较低，表明该地区的污水管网很可能存在一些问题，如雨污不分。二、这两家企业的污水处理绩效不佳，但由于它们均为BOT模式运作，所在乡镇财政仍要按照协议约定的保底水量和单价（0.97或1.55元/吨）支付其运营费，财政资金显然未能发挥应有的效益。
（三）管理绩效
管理绩效的评价就是对有关政府部门的工作效率和业绩成就作出评估和衡量。一个高效的政府部门必然有一套健全的工作机制，而且制度具有长期性和稳定性，一套完善的制度能保障一项工作的长期健康运行，因此对管理绩效的评价可以从制度审计入手。由于污水处理是系统工程，涉及的管理主体有建设、公用事业、环保、财政等多个部门，对其管理绩效的审计评价不可能面面俱到，我们选择了公用事业和财政两个部门作了重点评价，以定性评价为主。和定量评价相比，定性评价难度更大，不能完全用数字来说话，就要求审计人员围绕审计目标收集大量的资料，并进行鉴别和筛选，最终根据掌握的信息进行职业判断。我们选择的定性指标有：
1．排水管理体制的完善程度
该指标的内容主要包括：区域内是否建立了专门的排水管理机构，是否配备了足够的专业管理人员；市区两级管理部门之间的沟通协调机制是否畅通和高效；是否制定了区域内排水户分类管理办法，是否建立了排水户档案并不断完善；对区域内的排水户是否严格进行水质水量的监督和监测，对污水处理系统主要排放口是否进行监督和管理，对违反有关法律法规的行为是否按规定作出处理处罚等等。
2．污水处理费管理制度的完善程度。
污水处理费是政府性专项资金，由公用事业部门委托自来水公司在自来水费中一并征收，目前是污水处理建设、运营和管理经费的主要来源。该指标的内容主要包括：有关部门是否制定了有关污水处理费征收、使用和管理的制度和办法，该制度和办法是否可操作并得到有效执行。还可进一步细化为：自来水公司是否及时足额地把代收的污水处理费上缴财政专户，各级财政部门对污水处理费的分配是否科学合理、拨付是否及时，是否遵循“谁缴费谁受益”的原则，能否保障各污水处理设施的正常运转，并形成良性的补偿机制，促进整个区域污水处理行业的健康高效发展。
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