国家审计管理机制研究
高亚男（审计署广州办）
国家审计管理机制主要研究国家审计效果的主要影响因素，以及这些影响因素的功能及其相互关系。创新国家审计管理机制的目的就是在分析这些影响因素的基础上，首先保证各子系统的功能得到充分发挥；其次，更重要的是通过创新制度设计使各子系统之间相互促进、相互配合，达到资源的充分开发利用，最终实现国家审计推进法治、维护民生、推动改革、促进发展总目标，充分发挥国家审计“免疫系统”的功能。
一、国家审计管理机制的内涵
管理学的理论认为，计划、组织、领导、协调及控制是管理的五大职能，这些活动都是有效整合资源所必须的，管理的核心就在于对现实资源的有效整合。创新管理是指创造一种新的资源整合模式。任何一个组织掌握的资源基本包括人力资料、物力资源、财力资源等，资源配置是根据组织目标和产出物内存结构要求，在量、质等方面进行不同的配比，并使之在产出过程中始终保持相应的比例从而使产出物成功产出。所以，资源配置有两个重要的要求，第一就是要有达到与产出物结构需求一致的资源配置结构；第二就是要对资源的市场价格变化做出反应，在配置过程中既保持所需结构又进行适当调整（胡志勇，2006）。管理就是资源配置中一个关键的活动，创新管理也就是对管理过程中计划、组织、领导、协调、控制、沟通、决策等活动的具体实施过程进行创新，以达到资源充分、合理配置的结果。
管理机制是指管理系统的结构及其运行机理，包括内在性、系统性、客观性、自动性及可调性等特征。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，表现为运行机制、动力机制和约束机制等。其中，运行机制是指组织基本职能的活动方式、系统功能和运行原理；动力机制有利益驱动、政令推动和社会心里推动三方面构成；而约束机制则包括权利约束、利益约束、责任约束和社会心里约束四个方面。国家审计管理机制的创新更加强调通过对审计管理结构及系统运行的改革，使其运行机制更加合理有效，增强审计人员的工作动力，并对审计工作及审计人员产生积极有效的激励和约束。主要可以表现为提出一种新的发展思路、创建一种新的组织结构、设计一种新的管理模式、提出更加合理的激励制度等等方面。
二、国家审计管理的现状
经过二十五年的努力，我国的国家审计已形成了基本的组织结构，即由审计署、地方各级审计机关构成的审计组织体系，以及在审计署系统内由署机关、派出局和特派办组成的“一个核心，两个拳头”的工作架构。通过业务指导的方式加强了审计署与地方各级审计机关的联系，在全国范围内统筹规划项目，合理利用资源，既做到了中央与地方统一部署、同步前进，又最大限度的整合了资源，提高了效率。审计署系统内的这种对派出局及特派办的垂直领导，更加增强了国家审计活动的灵活性，对跨省、跨地区审计项目的实施提供了有力的支持。
二十五年来，伴随着中国经济改革发展的需要，审计业务工作的内容也从一年一度的财税大检查逐步过度到经常性的审计监督；从企业领域向政府部门、国家金融机构、国家财政重大建设项目资金审计转移；从对真是合法性审计向管理、绩效审计方面延伸；从微观审计想宏观政策、机制体制审计发展。尤其是随着“审计风暴”的刮起，国家审计结果公告制度在全国引起了巨大反响，上至中央政府下至普通百姓，越来越关注审计工作以及审计结果，近来刘家义审计长提出了国家审计的“免疫系统”本质，更加引起了全社会的普遍关注。审计署在2008年7月下发了新的《2008年至2012年审计工作发展规划》，该规划中明确了审计工作“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”出发点，把审计工作提升到了“推进民主法治，维护国家安全，保障国家利益，促进国家经济社会全面协调可持续发展”高度，为新时期审计工作发展指明了方向，进一步开拓了审计发展的思路，也成为全体审计人员奋斗的动力。
二、我国国家审计管理机制的创新
只有创新才能发展，改革开放三十年我国各项事业取得了巨大成就，但是我们也要看到，我国经济社会发展正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期，影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。这些问题都审计工作提出了更新更高的要求，因此我们应该抓住机遇，改革创新，努力提高国家审计管理水平。
1、 完善国家审计法规及制度建设
1994年通过的《中华人民共和国审计法》开启了中国审计规范化和法制化的道路，2002年审计署为适应审计工作发展的需要在上述国家审计法律的指导下制订了新的《中华人民共和国国家审计基本准则》，该准则包括一般准则、作业准则、报告准则、审计报告处理准则及附则等。随后审计署专门对审计方案、审计证据、审计工作底稿、审计报告编审、专项审计调查、审计人员职业道德规范、审计听证、审计复议等等方面制定了单独的准则制度，在2006年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上国家对《审计法》进行了修订。通过这一系列的法律法规建设，我国国家审计已基本上形成了一套独立的法律制度规范，审计工作做到了有法可依，并且审计人员在工作中也做到了有法必依、执法必严。
但是随着审计业务的不断拓展以及审计环境的不断变化，审计人员的工作所面临的情况越来越复杂，需要大量的专业判断及评价，例如在绩效审计中，无论是对政府财政资金使用的绩效审计还是对大型建设项目投资、环境保护治理项目等的绩效审计，其核心都是对绩效的客观评价和衡量，这不仅仅是关注资金使用的问题，更重要的是评价资金使用的效果，更高层次的要求是从政策层面上关注资金安全、环境安全、民生民权及国家经济安全。这种要求客观上需要赋予审计人员更大的参与权，不仅仅是事后的审计，甚至应该在事前、事中就进入审计的范畴。另外，对于绩效审计的立法还相对落后，如何开展绩效审计以及绩效评价的指标体系等都没有规范。因此，我们应该以绩效审计工作的全面推开为契机，大力开展关于国家绩效审计理论研究，尤其是针对固定资产投资及环境保护审计方面，建议发布相关“具体审计准则”，针对不同的审计业务内容做规范审计程序、指导方法、审计评价依据以及审计成果报告等。
2、 完善国家审计系统管理结构
我国的审计管理体制是国家最高审计机关—国家审计署受国务院领导，地方各级审计机关受地方政府和上级审计机关的双重领导。这种管理结构虽然有利于审计工作自上而下的统一管理但同时带来很多的弊端，由于财力、物力、人力等资源受到地方政府的控制下级审计机关实际上是受当地政府的领导，上级审计机关对下级审计机关的领导往往只是在审计业务方面的，而且力度十分薄弱。与此相比，审计署对派出局和特派办的领导就更加有效和直接，因此加强对地方审计机关的领导不仅能够使得地方审计机构与特派办强化联系，大大有利于资源整合，也可以避免地方审计机关与当地政府的合谋行为，降低审计风险。
目前审计署对派出局及特派办采取垂直领导，人力、物力、财力都受审计署直接调配，尤其是近年来跨省交叉审计项目的开展，充分体现了审计署对审计资源的有效配置，针对某一个审计项目在全国范围内组织所有符合条件的省市统一开展工作，汇总重要审计信息反应，包括报告有时也会进行汇总，通过这种大型的、跨省的审计项目的实施可以反应一种普遍的、共性的问题，对促进国家政策的制定以及机制、体制的改革有着巨大的借鉴作用。但是由于受地方经济条件以及政策环境的影响，在具体项目的实施过程中往往会出现个别特派办审计计划制定不够科学、审计人员专业水平不够、协调工作不畅以及质量控制不严等问题，建议在审计项目确定的过程中可以考虑以各特派办自定为主，国家重点审计项目可以考虑打破地域、行政省份的界限集中审计署机关、派出局及特派办的优势资源，突出品牌，打造审计精品。
3、 创新国家审计管理系统动力机制
在组织配置的资源中，人力资源是起着决定性的作用，因为人的能力和技能是可变的，而且人的活动会收到周围环境、心里状况、情绪等因素的影响，同样的时间内，一个人充分发挥其技能所达到的效率会远远大于其没有充分发挥其能力的时候。因此提出的所谓“人本管理”理论，不同于“见物不见人”或把人作为工具、手段的传统管理模式，而是在深刻认识人在社会经济活动中的作用的基础上，突出人在管理中的地位，实现以人为中心的管理（周亮，2006）。十七大提出的“科学发展观”明确了“以人为本，全面协调可持续发展”重要指导思想。实践科学发展观，要求国家审计系统应该创新动力机制，“以人为本”充分调动审计人员的主观能动性。
动力机制包含但不仅仅局限于利益的驱动，激励有物质的激励也包含精神的激励，激励的目的是激发人的动机，使人产生一种内在的动力，朝着所期望的目标前进。未满足的需要就是动力的源泉，人的需要有物质的也有精神的，只有通过某种方式刺激人的未满足的需要就会产生动机，这种刺激的方法就是激励机制。因此在审计管理系统中应采取多种形式的考核办法，综合评价，创新激励机制，提高审计人员积极性和创造性。其次，创造一个和谐的环境也是人本管理的重要内容，人不但是一个经济的人也是一个社会的人，和谐的人际关系，会影响到组织的凝聚力、工作效率、人的身心健康和个体行为。因此，不论是在审计机关管理工作中还是在审计项目的实施工作中都应该努力营造和谐的工作氛围、互助互爱的同事关系，尤其是长期出差在外的审计人员之间更应该相互照顾、相互鼓励，促进工作开展。人本管理还体现在对员工的教育培训，一个组织要发展，人力资源的开发是至关重要的，因此应该加强对人员的培训和再教育，并且尽量为每个人提供平等的受教育机会，为审计事业输出人才，同时这可以成为对审计人员的一种激励。
4、 创新国家审计管理约束机制
法律制度规范和伦理道德规范，使人的行为有所遵循，知道该做什么，不该做什么以及如何去做，制度规范是一种有形的、强制性的规范，而道德规范是一种无形的、自我的一种约束。审计人员除了要严格遵循国家法律外，审计署针对审计工作的特点还制定了一系列的制度规范，并且为从严治理审计队伍，保证审计机关的独立性，在经费上不依附于被审计单位，2000年初，审计署研究制定了《审计署关于加强审计纪律的规定》（简称“八不准”规定），由审计署机关及其派出机构于2000年3月1日起执行。此规定实施8年多来，取得了很好效果，特别是在切断与被审计单位在经济福利上的关系、严格实行审计经费自理、保证审计工作的独立性和审计结果的客观公正、维护审计机关廉洁从审的良好形象等方面，效果极为明显。但“八不准”规定在执行中也反映出有的条款内容不够完善、与客观情况不相适应等问题。为此，审计署从2008年3月开始，在充分调研和广泛征求各方面意见的基础上，对“八不准”规定进行了修订，修订后形成了《审计署关于加强审计纪律的八项规定》，要求审计署机关及其派出机构自2009年1月1日起执行新“八不准”审计纪律。
道德伦理的约束受外部社会环境以及个人修养的影响比较大，中国有着五千年光辉灿烂的文明史，许许多多的伟大思想家给我留下了宝贵的精神财务，孔子云“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”他认为为政首先要以身作则，若要安天下，必先正其身。现代人所提倡的“尊师重道”、“以礼待人”、“先人后己”、“天下兴亡，匹夫有责”、“八荣八耻”等思想道德规范都是对自我的一种约束，作为一名公务员、一名审计人员，我们更应该拥有高尚的荣辱观，具有更强的责任意识，时刻把“立审为国、执审为民”八个字装在心里，自觉维护审计人员艰苦奋斗、遵纪守法、廉洁奉公的形象。创新约束机制，今年审计署广州办提出了“责任落实年”的主题，针对每个审计岗位落实具体的责任分工，并以制度的方式固定下来，做到每个岗位都“有则可依”、“有责可究”，提高每个审计人员的责任意识、自我约束意识，为实现“老办变强办”奠定思想基础。
一、国家审计管理机制的内涵
管理学的理论认为，计划、组织、领导、协调及控制是管理的五大职能，这些活动都是有效整合资源所必须的，管理的核心就在于对现实资源的有效整合。创新管理是指创造一种新的资源整合模式。任何一个组织掌握的资源基本包括人力资料、物力资源、财力资源等，资源配置是根据组织目标和产出物内存结构要求，在量、质等方面进行不同的配比，并使之在产出过程中始终保持相应的比例从而使产出物成功产出。所以，资源配置有两个重要的要求，第一就是要有达到与产出物结构需求一致的资源配置结构；第二就是要对资源的市场价格变化做出反应，在配置过程中既保持所需结构又进行适当调整（胡志勇，2006）。管理就是资源配置中一个关键的活动，创新管理也就是对管理过程中计划、组织、领导、协调、控制、沟通、决策等活动的具体实施过程进行创新，以达到资源充分、合理配置的结果。
管理机制是指管理系统的结构及其运行机理，包括内在性、系统性、客观性、自动性及可调性等特征。管理机制本质上是管理系统的内在联系、功能及运行原理，表现为运行机制、动力机制和约束机制等。其中，运行机制是指组织基本职能的活动方式、系统功能和运行原理；动力机制有利益驱动、政令推动和社会心里推动三方面构成；而约束机制则包括权利约束、利益约束、责任约束和社会心里约束四个方面。国家审计管理机制的创新更加强调通过对审计管理结构及系统运行的改革，使其运行机制更加合理有效，增强审计人员的工作动力，并对审计工作及审计人员产生积极有效的激励和约束。主要可以表现为提出一种新的发展思路、创建一种新的组织结构、设计一种新的管理模式、提出更加合理的激励制度等等方面。
二、国家审计管理的现状
经过二十五年的努力，我国的国家审计已形成了基本的组织结构，即由审计署、地方各级审计机关构成的审计组织体系，以及在审计署系统内由署机关、派出局和特派办组成的“一个核心，两个拳头”的工作架构。通过业务指导的方式加强了审计署与地方各级审计机关的联系，在全国范围内统筹规划项目，合理利用资源，既做到了中央与地方统一部署、同步前进，又最大限度的整合了资源，提高了效率。审计署系统内的这种对派出局及特派办的垂直领导，更加增强了国家审计活动的灵活性，对跨省、跨地区审计项目的实施提供了有力的支持。
二十五年来，伴随着中国经济改革发展的需要，审计业务工作的内容也从一年一度的财税大检查逐步过度到经常性的审计监督；从企业领域向政府部门、国家金融机构、国家财政重大建设项目资金审计转移；从对真是合法性审计向管理、绩效审计方面延伸；从微观审计想宏观政策、机制体制审计发展。尤其是随着“审计风暴”的刮起，国家审计结果公告制度在全国引起了巨大反响，上至中央政府下至普通百姓，越来越关注审计工作以及审计结果，近来刘家义审计长提出了国家审计的“免疫系统”本质，更加引起了全社会的普遍关注。审计署在2008年7月下发了新的《2008年至2012年审计工作发展规划》，该规划中明确了审计工作“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”出发点，把审计工作提升到了“推进民主法治，维护国家安全，保障国家利益，促进国家经济社会全面协调可持续发展”高度，为新时期审计工作发展指明了方向，进一步开拓了审计发展的思路，也成为全体审计人员奋斗的动力。
二、我国国家审计管理机制的创新
只有创新才能发展，改革开放三十年我国各项事业取得了巨大成就，但是我们也要看到，我国经济社会发展正处于经济结构调整期、资源环境改变期、社会矛盾凸现期和各项改革攻坚期，影响发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚面临深层次矛盾和问题。这些问题都审计工作提出了更新更高的要求，因此我们应该抓住机遇，改革创新，努力提高国家审计管理水平。
1、 完善国家审计法规及制度建设
1994年通过的《中华人民共和国审计法》开启了中国审计规范化和法制化的道路，2002年审计署为适应审计工作发展的需要在上述国家审计法律的指导下制订了新的《中华人民共和国国家审计基本准则》，该准则包括一般准则、作业准则、报告准则、审计报告处理准则及附则等。随后审计署专门对审计方案、审计证据、审计工作底稿、审计报告编审、专项审计调查、审计人员职业道德规范、审计听证、审计复议等等方面制定了单独的准则制度，在2006年第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上国家对《审计法》进行了修订。通过这一系列的法律法规建设，我国国家审计已基本上形成了一套独立的法律制度规范，审计工作做到了有法可依，并且审计人员在工作中也做到了有法必依、执法必严。
但是随着审计业务的不断拓展以及审计环境的不断变化，审计人员的工作所面临的情况越来越复杂，需要大量的专业判断及评价，例如在绩效审计中，无论是对政府财政资金使用的绩效审计还是对大型建设项目投资、环境保护治理项目等的绩效审计，其核心都是对绩效的客观评价和衡量，这不仅仅是关注资金使用的问题，更重要的是评价资金使用的效果，更高层次的要求是从政策层面上关注资金安全、环境安全、民生民权及国家经济安全。这种要求客观上需要赋予审计人员更大的参与权，不仅仅是事后的审计，甚至应该在事前、事中就进入审计的范畴。另外，对于绩效审计的立法还相对落后，如何开展绩效审计以及绩效评价的指标体系等都没有规范。因此，我们应该以绩效审计工作的全面推开为契机，大力开展关于国家绩效审计理论研究，尤其是针对固定资产投资及环境保护审计方面，建议发布相关“具体审计准则”，针对不同的审计业务内容做规范审计程序、指导方法、审计评价依据以及审计成果报告等。
2、 完善国家审计系统管理结构
我国的审计管理体制是国家最高审计机关—国家审计署受国务院领导，地方各级审计机关受地方政府和上级审计机关的双重领导。这种管理结构虽然有利于审计工作自上而下的统一管理但同时带来很多的弊端，由于财力、物力、人力等资源受到地方政府的控制下级审计机关实际上是受当地政府的领导，上级审计机关对下级审计机关的领导往往只是在审计业务方面的，而且力度十分薄弱。与此相比，审计署对派出局和特派办的领导就更加有效和直接，因此加强对地方审计机关的领导不仅能够使得地方审计机构与特派办强化联系，大大有利于资源整合，也可以避免地方审计机关与当地政府的合谋行为，降低审计风险。
目前审计署对派出局及特派办采取垂直领导，人力、物力、财力都受审计署直接调配，尤其是近年来跨省交叉审计项目的开展，充分体现了审计署对审计资源的有效配置，针对某一个审计项目在全国范围内组织所有符合条件的省市统一开展工作，汇总重要审计信息反应，包括报告有时也会进行汇总，通过这种大型的、跨省的审计项目的实施可以反应一种普遍的、共性的问题，对促进国家政策的制定以及机制、体制的改革有着巨大的借鉴作用。但是由于受地方经济条件以及政策环境的影响，在具体项目的实施过程中往往会出现个别特派办审计计划制定不够科学、审计人员专业水平不够、协调工作不畅以及质量控制不严等问题，建议在审计项目确定的过程中可以考虑以各特派办自定为主，国家重点审计项目可以考虑打破地域、行政省份的界限集中审计署机关、派出局及特派办的优势资源，突出品牌，打造审计精品。
3、 创新国家审计管理系统动力机制
在组织配置的资源中，人力资源是起着决定性的作用，因为人的能力和技能是可变的，而且人的活动会收到周围环境、心里状况、情绪等因素的影响，同样的时间内，一个人充分发挥其技能所达到的效率会远远大于其没有充分发挥其能力的时候。因此提出的所谓“人本管理”理论，不同于“见物不见人”或把人作为工具、手段的传统管理模式，而是在深刻认识人在社会经济活动中的作用的基础上，突出人在管理中的地位，实现以人为中心的管理（周亮，2006）。十七大提出的“科学发展观”明确了“以人为本，全面协调可持续发展”重要指导思想。实践科学发展观，要求国家审计系统应该创新动力机制，“以人为本”充分调动审计人员的主观能动性。
动力机制包含但不仅仅局限于利益的驱动，激励有物质的激励也包含精神的激励，激励的目的是激发人的动机，使人产生一种内在的动力，朝着所期望的目标前进。未满足的需要就是动力的源泉，人的需要有物质的也有精神的，只有通过某种方式刺激人的未满足的需要就会产生动机，这种刺激的方法就是激励机制。因此在审计管理系统中应采取多种形式的考核办法，综合评价，创新激励机制，提高审计人员积极性和创造性。其次，创造一个和谐的环境也是人本管理的重要内容，人不但是一个经济的人也是一个社会的人，和谐的人际关系，会影响到组织的凝聚力、工作效率、人的身心健康和个体行为。因此，不论是在审计机关管理工作中还是在审计项目的实施工作中都应该努力营造和谐的工作氛围、互助互爱的同事关系，尤其是长期出差在外的审计人员之间更应该相互照顾、相互鼓励，促进工作开展。人本管理还体现在对员工的教育培训，一个组织要发展，人力资源的开发是至关重要的，因此应该加强对人员的培训和再教育，并且尽量为每个人提供平等的受教育机会，为审计事业输出人才，同时这可以成为对审计人员的一种激励。
4、 创新国家审计管理约束机制
法律制度规范和伦理道德规范，使人的行为有所遵循，知道该做什么，不该做什么以及如何去做，制度规范是一种有形的、强制性的规范，而道德规范是一种无形的、自我的一种约束。审计人员除了要严格遵循国家法律外，审计署针对审计工作的特点还制定了一系列的制度规范，并且为从严治理审计队伍，保证审计机关的独立性，在经费上不依附于被审计单位，2000年初，审计署研究制定了《审计署关于加强审计纪律的规定》（简称“八不准”规定），由审计署机关及其派出机构于2000年3月1日起执行。此规定实施8年多来，取得了很好效果，特别是在切断与被审计单位在经济福利上的关系、严格实行审计经费自理、保证审计工作的独立性和审计结果的客观公正、维护审计机关廉洁从审的良好形象等方面，效果极为明显。但“八不准”规定在执行中也反映出有的条款内容不够完善、与客观情况不相适应等问题。为此，审计署从2008年3月开始，在充分调研和广泛征求各方面意见的基础上，对“八不准”规定进行了修订，修订后形成了《审计署关于加强审计纪律的八项规定》，要求审计署机关及其派出机构自2009年1月1日起执行新“八不准”审计纪律。
道德伦理的约束受外部社会环境以及个人修养的影响比较大，中国有着五千年光辉灿烂的文明史，许许多多的伟大思想家给我留下了宝贵的精神财务，孔子云“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”他认为为政首先要以身作则，若要安天下，必先正其身。现代人所提倡的“尊师重道”、“以礼待人”、“先人后己”、“天下兴亡，匹夫有责”、“八荣八耻”等思想道德规范都是对自我的一种约束，作为一名公务员、一名审计人员，我们更应该拥有高尚的荣辱观，具有更强的责任意识，时刻把“立审为国、执审为民”八个字装在心里，自觉维护审计人员艰苦奋斗、遵纪守法、廉洁奉公的形象。创新约束机制，今年审计署广州办提出了“责任落实年”的主题，针对每个审计岗位落实具体的责任分工，并以制度的方式固定下来，做到每个岗位都“有则可依”、“有责可究”，提高每个审计人员的责任意识、自我约束意识，为实现“老办变强办”奠定思想基础。
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