投资审计反腐倡廉制度建设的路径选择
冯树武(江苏省江都市审计局)
投资审计反腐倡廉制度建设必须始终与投资审计发展进程相适应，这是制度建设的重要原则。因此，投资审计发展的不同阶段，决定了反腐倡廉制度的路径选择。本文将投资审计的发展划分为突破、推进、成熟三个阶段，并对每一阶段反腐倡廉制度建设的目标和思路进行了探索。这样的划分是相对的，就总体而言，突破、推进、成熟是投资审计及其与之相适应的反腐倡廉制度建设发展进程中三个不同阶段；就局部而言，它们又会是发展进程中某一个阶段的三个不同方面。只要我们从实际出发，紧密围绕投资审计的发展进行制度建设，就会真正走上有效防治腐败的途径。
一、立足履行审计职能，优选制度建设的切入点
随着政府投资的持续增长，投资审计任务越来越重，要求越来越高，投资审计在审计工作中的重要性也更加突出。在投资审计取得突破的同时，必须针对具体问题建章立制，以务实、高效的反腐倡廉制度建设，促进审计职能的全面履行。
1、树立“服从服务于发展”的理念。固定资产投资领域是我国当前腐败产生的高危区、高发区，随着投资审计任务的增加，审计机关发生腐败的机率也在增加。可以说，投资审计反腐倡廉对审计机关是一个新的挑战、严峻的挑战。有二种倾向：一种是看不到危险，或是超越自身能力，盲目开展工作；或是掉以轻心，认为审计机关是一方净土，不能时刻保持清醒头脑。一种是怕字当头，或是发现问题绕道走，本着宁可不做、不可出错的思想，安于现状，不去积极履行职能；或是“一朝被蛇咬，十年怕草绳”，工作放不开手脚。因此，必须解放思想，提高认识，确立“服从服务”理念，在制度建设中自觉服从服务于党委、政府的工作大局，从有利于投资审计工作开展，有利于政府投资的真实、合法、效益的角度，有的放矢地进行制度创新和改革，力求审计工作和廉政建设两手抓、两手硬、两促进。
2、从实践中搜集制度的需求。投资审计具有监督对象复杂、审计方式特殊、审计结果直接影响个人利益等特点，没有成熟的廉政制度可参照，只有边实践、便探索。首先从人员管理入手。审计人员自身素质的高低，直接决定审计工作质量，事关审计机关的廉政形象。由于审计机关人员编制有限，大量政府投资审计工作要由聘请社会中介机构、社会审计人员或直接招聘人员来完成。人员的复杂增加了管理的难度，必须建立、健全相关管理制度，明确双方的职责和义务。同时要把拟选用人员以前的执业和职业道德情况作为是否选用的重要因素。其次从项目管理入手。审计项目的送审、立项、项目安排、现场勘查、争议协调、出具报告等，都是投资审计必需的环节，审计机关应根据本单位的资源情况，注意从这些要件中发现问题，设计制度。第三，从项目质量入手。存在廉政问题的审计项目，其审计质量必定会存在问题。因此，注重审计质量，也是加强廉政建设的重要方面。对审计质量控制，审计机关有较成熟的制度体系和操作经验，但投资审计有别于其他专业审计，质量控制更加要求具体、及时。因此，要善于从项目实施中捕捉到制度的需求，用制度来规范审计工作质量。
3、坚持自律与他律相结合。自律是建立在高度自觉的基础之上的，属于主观方面的问题。他律则是外部约束，具有客观性，但也有主观方面的问题，因为他律最终要通过自律起作用。所以，反腐倡廉不能只偏重自律，也不应只偏重他律，而是要把主观上的自律与客观上的他律有机结合起来。对于起步阶段的投资审计工作，尤其要做好自律与他律的结合，才能使反腐倡廉更加扎实有效。一方面，多渠道增强审计人员的廉洁自律意识。通过宣传教育，做到警钟长鸣；通过典型引路，弘扬勤政廉政的审计文化；通过公开承诺，确保审计人员内心时刻控制自己的行为，维护自身信誉和形象。另一方面，多方面对审计行为进行监督约束。通过“廉政监督函”、廉政回访、廉政监督员、有奖举报等等诸多外在的制度，对审计人员进行他律。
二、立足保护审计人员，构建制度建设的集成块
随着投资审计工作的不断推进，审计任务与审计力量的矛盾更加突出，影响审计廉政的因素也会越来越多。审计人员既要面对超负荷的工作压力，又要面对各种诱惑、情面甚至是圈套、陷阱的廉政压力。投资审计反腐倡廉制度建设必须适应这一新的形势，及时调整制度建设的内容和方式，不断完善制度，有效保护审计人员。
1、大力推进机制创新。发展中的问题要通过发展来解决，投资审计发展中面临的廉政压力可以通过投资审计工作机制的创新加以分解、减轻和疏通。一是上下对接。加强投资审计的组织领导，成立政府分管领导负责、相关部门参与的投资审计工作领导小组，研究确定重大事项。二是内外相通。建立审计机关之间投资审计的监督检查和信息互通机制。上级审计机关定期不定期对基层审计机关执行各项廉政制度情况开展专项监督检查活动，采取有效措施，对制度执行的每一个环节、涉及工作的每一个部位开展针对性检查，发现问题，立即督促整改。组织开展本地区可比性投资审计项目的分析交流活动，搭建信息交流平台。三是长短互补。对制度建设中确有需要，但客观条件难以实现的制度短板，一定要设计另一项可操作的制度加以弥补。
2、不断实现制度的精细化。精细化有两层含义。第一层含义是，使制度边界变窄。也就是说，制度完善的重点应该放在制度边界上，尽可能地减少制度边界上“亦此亦彼”的行为集合，使之尽可能地属于可行集或不可行集。投资审计涉及面广、环节多，审计事项复杂，必须以审计环节为纲，操作步骤为目，逐一明确责任主体及其相应的权力和义务；对责任复合、交叉的事项，根据重要性、相关性程度进一步明确责任，能细化的尽可能细化，逐步清除审计责任的模糊地带，降低审计人员出事的机率。第二层含义是，衡量标准的数量化。尽可能对投资审计工作要求进行量化，使制度的刚性约束力更易于理解、认定和区分，从而更易掌握和操作。由于投资审计相关的法律法规还不够完善，制度许多时候难以制定得过于精细，只能做一些原则性的规定，可操作性的制度有时确实也需要给审计人员以一定的自由裁量权。这就必须在制度上对决策过程有规范的程序安排，通过衡量标准的数量化，压缩以权谋私的空间。
3、建立健全惩戒和激励机制。在强化正向约束的同时，注意发挥逆向惩戒作用和激励的导向作用，保障审计人员不出事。一是严格考核。制订科学合理的考核方案，明确考核标准，严格考核程序。把投资审计工作考核与廉政建设情况考核结合起来，对制度执行是否到位，效果如何、有何缺失等情况进行考核，肯定成绩，发现问题，促进廉政制度的完善。同时，对廉政建设方面存在问题的实行一票否决制。二是实行过错责任追究。按岗位明确执法责任和审计纪律，对不当行为实行过错责任追究，以此来规范审计人员廉洁从审行为。三是强化和完善激励机制。设计奖励制度，对勤政廉政的审计人员给予精神和物质的激励，在评先评优、晋升晋级上向模范遵守廉政规章制度的审计干部倾斜，在委托审计项目、费用结算等方面向认真执行廉政纪律的协审单位和协审人员倾斜，使激励的导向作用，与思想道德建设、法制纪律约束共同形成反腐倡廉合力。
三、立足控制审计风险，培育制度建设的有机体
随着经济社会的快速变化，投资审计从突破、完善，到新的突破、新的完善，不断向前发展。因此，没有一劳永逸的制度。反腐倡廉制度建设只有准确把握投资审计发展的内在规律，与时俱进地进行持续创新，才能有效控制审计风险，促进投资审计的科学发展。
1、以规划的视野构建制度体系。审计机关在构建投资审计反腐倡廉制度体系时，不能就事论事，要立足全局，统筹安排一定时期的制度建设工作，使制度建设有计划、有步骤、有目的地开展。一是明确近期目标和中长期目标。既明晰近期制度建设的重点、难点和紧迫点，保障投资审计对制度建设最迫切的需求得到满足；又对远期工作有所研究，作出前瞻性的部署。二是找准体系中的节点。投资审计反腐倡廉制度既要符合审计工作反腐倡廉的总体要求，也要符合地方党委政府反腐倡廉的要求，因此在制度项目上要合理取舍，同时要突出专业特征。三是体现出系统性。把制度建设当做一项系统工程来抓，注意在总揽全局的同时解决重点问题；注意在制度全面、完整的同时，力求制度之间相容、相通、形成合力；注意主动谋划制度的改造、升级，使制度体系保持活力。
2、以科学的方法提高制度质量。在制度的有机体中，每一单项的制度都要保证高质量。一是加强调查研究。制定制度前，要充分做好调研论证工作。在制度形成的过程中，必须听取审计人员的意见，博采众议，还要积极学习先进经验；善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，突出重点；采取分析测试、逻辑推理等预测方法找准问题，提出解决方案。二是强化监督检查。根据投资审计的专业特点，开展多层次的廉政制度建设的监督检查。强化审计组自我监督，审计人员、协审人员之间形成相互监督。组织上专门督察，定期抽查。聘请与投资审计工作密切联系的监督部门、建设单位的相关人员担任投资审计廉政监督员，收集各方面的信息，从外部监督投资审计廉政制度执行情况。三是坚持制度评估。对每项制度，在实施后的一段时间内都要定期开展评估，总结分析制度制定与实施的成功和不足，提出改进措施。对出现质量问题的审计项目，及时进行评估，分析是否存在不廉洁行为、制度设计和实施是否存在漏洞等，在追究责任的同时，着力“亡羊补牢”。
3、以开放的空间放大制度效应。始终坚持开放透明的原则，让制度在“阳光”下运行，既是对制度建设的最好检验，也是扩大制度建设成果的最好途径。开放制度建设过程，大胆实行开门立制，使社会公众更多地了解制度建设的根本目的、主要内容，多方征求意见，善于集思广益。开放制度执行过程，坚持阳光操作原则，多渠道促进增加社会各界对投资审计执法过程和廉政制度、审计纪律的了解，增强他们的监督能力。充分发挥群众监督和舆论监督的作用，建立起自下而上、连接左右的监督网络，对制度贯彻执行情况进行全方位、多侧面、深层次的监督，维护制度的严肃性。开放制度执行成果，以审计结果公告制度为载体，坚持“公开是原则，不公开是例外”的要求，向社会公布政府投资工程项目的审计结果，既使审计工作广泛接受监督，有效控制审计风险；又使政府投资行为更好地得到社会公众监督，更大程度发挥审计的作用。
一、立足履行审计职能，优选制度建设的切入点
随着政府投资的持续增长，投资审计任务越来越重，要求越来越高，投资审计在审计工作中的重要性也更加突出。在投资审计取得突破的同时，必须针对具体问题建章立制，以务实、高效的反腐倡廉制度建设，促进审计职能的全面履行。
1、树立“服从服务于发展”的理念。固定资产投资领域是我国当前腐败产生的高危区、高发区，随着投资审计任务的增加，审计机关发生腐败的机率也在增加。可以说，投资审计反腐倡廉对审计机关是一个新的挑战、严峻的挑战。有二种倾向：一种是看不到危险，或是超越自身能力，盲目开展工作；或是掉以轻心，认为审计机关是一方净土，不能时刻保持清醒头脑。一种是怕字当头，或是发现问题绕道走，本着宁可不做、不可出错的思想，安于现状，不去积极履行职能；或是“一朝被蛇咬，十年怕草绳”，工作放不开手脚。因此，必须解放思想，提高认识，确立“服从服务”理念，在制度建设中自觉服从服务于党委、政府的工作大局，从有利于投资审计工作开展，有利于政府投资的真实、合法、效益的角度，有的放矢地进行制度创新和改革，力求审计工作和廉政建设两手抓、两手硬、两促进。
2、从实践中搜集制度的需求。投资审计具有监督对象复杂、审计方式特殊、审计结果直接影响个人利益等特点，没有成熟的廉政制度可参照，只有边实践、便探索。首先从人员管理入手。审计人员自身素质的高低，直接决定审计工作质量，事关审计机关的廉政形象。由于审计机关人员编制有限，大量政府投资审计工作要由聘请社会中介机构、社会审计人员或直接招聘人员来完成。人员的复杂增加了管理的难度，必须建立、健全相关管理制度，明确双方的职责和义务。同时要把拟选用人员以前的执业和职业道德情况作为是否选用的重要因素。其次从项目管理入手。审计项目的送审、立项、项目安排、现场勘查、争议协调、出具报告等，都是投资审计必需的环节，审计机关应根据本单位的资源情况，注意从这些要件中发现问题，设计制度。第三，从项目质量入手。存在廉政问题的审计项目，其审计质量必定会存在问题。因此，注重审计质量，也是加强廉政建设的重要方面。对审计质量控制，审计机关有较成熟的制度体系和操作经验，但投资审计有别于其他专业审计，质量控制更加要求具体、及时。因此，要善于从项目实施中捕捉到制度的需求，用制度来规范审计工作质量。
3、坚持自律与他律相结合。自律是建立在高度自觉的基础之上的，属于主观方面的问题。他律则是外部约束，具有客观性，但也有主观方面的问题，因为他律最终要通过自律起作用。所以，反腐倡廉不能只偏重自律，也不应只偏重他律，而是要把主观上的自律与客观上的他律有机结合起来。对于起步阶段的投资审计工作，尤其要做好自律与他律的结合，才能使反腐倡廉更加扎实有效。一方面，多渠道增强审计人员的廉洁自律意识。通过宣传教育，做到警钟长鸣；通过典型引路，弘扬勤政廉政的审计文化；通过公开承诺，确保审计人员内心时刻控制自己的行为，维护自身信誉和形象。另一方面，多方面对审计行为进行监督约束。通过“廉政监督函”、廉政回访、廉政监督员、有奖举报等等诸多外在的制度，对审计人员进行他律。
二、立足保护审计人员，构建制度建设的集成块
随着投资审计工作的不断推进，审计任务与审计力量的矛盾更加突出，影响审计廉政的因素也会越来越多。审计人员既要面对超负荷的工作压力，又要面对各种诱惑、情面甚至是圈套、陷阱的廉政压力。投资审计反腐倡廉制度建设必须适应这一新的形势，及时调整制度建设的内容和方式，不断完善制度，有效保护审计人员。
1、大力推进机制创新。发展中的问题要通过发展来解决，投资审计发展中面临的廉政压力可以通过投资审计工作机制的创新加以分解、减轻和疏通。一是上下对接。加强投资审计的组织领导，成立政府分管领导负责、相关部门参与的投资审计工作领导小组，研究确定重大事项。二是内外相通。建立审计机关之间投资审计的监督检查和信息互通机制。上级审计机关定期不定期对基层审计机关执行各项廉政制度情况开展专项监督检查活动，采取有效措施，对制度执行的每一个环节、涉及工作的每一个部位开展针对性检查，发现问题，立即督促整改。组织开展本地区可比性投资审计项目的分析交流活动，搭建信息交流平台。三是长短互补。对制度建设中确有需要，但客观条件难以实现的制度短板，一定要设计另一项可操作的制度加以弥补。
2、不断实现制度的精细化。精细化有两层含义。第一层含义是，使制度边界变窄。也就是说，制度完善的重点应该放在制度边界上，尽可能地减少制度边界上“亦此亦彼”的行为集合，使之尽可能地属于可行集或不可行集。投资审计涉及面广、环节多，审计事项复杂，必须以审计环节为纲，操作步骤为目，逐一明确责任主体及其相应的权力和义务；对责任复合、交叉的事项，根据重要性、相关性程度进一步明确责任，能细化的尽可能细化，逐步清除审计责任的模糊地带，降低审计人员出事的机率。第二层含义是，衡量标准的数量化。尽可能对投资审计工作要求进行量化，使制度的刚性约束力更易于理解、认定和区分，从而更易掌握和操作。由于投资审计相关的法律法规还不够完善，制度许多时候难以制定得过于精细，只能做一些原则性的规定，可操作性的制度有时确实也需要给审计人员以一定的自由裁量权。这就必须在制度上对决策过程有规范的程序安排，通过衡量标准的数量化，压缩以权谋私的空间。
3、建立健全惩戒和激励机制。在强化正向约束的同时，注意发挥逆向惩戒作用和激励的导向作用，保障审计人员不出事。一是严格考核。制订科学合理的考核方案，明确考核标准，严格考核程序。把投资审计工作考核与廉政建设情况考核结合起来，对制度执行是否到位，效果如何、有何缺失等情况进行考核，肯定成绩，发现问题，促进廉政制度的完善。同时，对廉政建设方面存在问题的实行一票否决制。二是实行过错责任追究。按岗位明确执法责任和审计纪律，对不当行为实行过错责任追究，以此来规范审计人员廉洁从审行为。三是强化和完善激励机制。设计奖励制度，对勤政廉政的审计人员给予精神和物质的激励，在评先评优、晋升晋级上向模范遵守廉政规章制度的审计干部倾斜，在委托审计项目、费用结算等方面向认真执行廉政纪律的协审单位和协审人员倾斜，使激励的导向作用，与思想道德建设、法制纪律约束共同形成反腐倡廉合力。
三、立足控制审计风险，培育制度建设的有机体
随着经济社会的快速变化，投资审计从突破、完善，到新的突破、新的完善，不断向前发展。因此，没有一劳永逸的制度。反腐倡廉制度建设只有准确把握投资审计发展的内在规律，与时俱进地进行持续创新，才能有效控制审计风险，促进投资审计的科学发展。
1、以规划的视野构建制度体系。审计机关在构建投资审计反腐倡廉制度体系时，不能就事论事，要立足全局，统筹安排一定时期的制度建设工作，使制度建设有计划、有步骤、有目的地开展。一是明确近期目标和中长期目标。既明晰近期制度建设的重点、难点和紧迫点，保障投资审计对制度建设最迫切的需求得到满足；又对远期工作有所研究，作出前瞻性的部署。二是找准体系中的节点。投资审计反腐倡廉制度既要符合审计工作反腐倡廉的总体要求，也要符合地方党委政府反腐倡廉的要求，因此在制度项目上要合理取舍，同时要突出专业特征。三是体现出系统性。把制度建设当做一项系统工程来抓，注意在总揽全局的同时解决重点问题；注意在制度全面、完整的同时，力求制度之间相容、相通、形成合力；注意主动谋划制度的改造、升级，使制度体系保持活力。
2、以科学的方法提高制度质量。在制度的有机体中，每一单项的制度都要保证高质量。一是加强调查研究。制定制度前，要充分做好调研论证工作。在制度形成的过程中，必须听取审计人员的意见，博采众议，还要积极学习先进经验；善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，突出重点；采取分析测试、逻辑推理等预测方法找准问题，提出解决方案。二是强化监督检查。根据投资审计的专业特点，开展多层次的廉政制度建设的监督检查。强化审计组自我监督，审计人员、协审人员之间形成相互监督。组织上专门督察，定期抽查。聘请与投资审计工作密切联系的监督部门、建设单位的相关人员担任投资审计廉政监督员，收集各方面的信息，从外部监督投资审计廉政制度执行情况。三是坚持制度评估。对每项制度，在实施后的一段时间内都要定期开展评估，总结分析制度制定与实施的成功和不足，提出改进措施。对出现质量问题的审计项目，及时进行评估，分析是否存在不廉洁行为、制度设计和实施是否存在漏洞等，在追究责任的同时，着力“亡羊补牢”。
3、以开放的空间放大制度效应。始终坚持开放透明的原则，让制度在“阳光”下运行，既是对制度建设的最好检验，也是扩大制度建设成果的最好途径。开放制度建设过程，大胆实行开门立制，使社会公众更多地了解制度建设的根本目的、主要内容，多方征求意见，善于集思广益。开放制度执行过程，坚持阳光操作原则，多渠道促进增加社会各界对投资审计执法过程和廉政制度、审计纪律的了解，增强他们的监督能力。充分发挥群众监督和舆论监督的作用，建立起自下而上、连接左右的监督网络，对制度贯彻执行情况进行全方位、多侧面、深层次的监督，维护制度的严肃性。开放制度执行成果，以审计结果公告制度为载体，坚持“公开是原则，不公开是例外”的要求，向社会公布政府投资工程项目的审计结果，既使审计工作广泛接受监督，有效控制审计风险；又使政府投资行为更好地得到社会公众监督，更大程度发挥审计的作用。
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