种粮农民补贴资金绩效审计初探
陈相杰（审计署济南办）
为调动农民种粮积极性，保障国家粮食安全，自2004年起国家陆续出台了农作物良种补贴、种粮农民直接补贴、农业机械购置补贴和农业生产资料综合补贴四项补贴政策。2008年，中央财政共安排四项种粮农民补贴资金达1028.6亿元，比2007年翻了一番。随着补贴资金投入的逐年加大，补贴资金使用效果如何，是否达到预期目标等成为有关部门和群众关注的焦点。为促进国家政策的贯彻落实，揭露补贴资金管理使用中存在的问题，2009年4月审计署组织开展了四项种粮农民补贴资金专项审计调查，笔者参加了山东省的调查实施，并从绩效审计的角度探索了种粮农民补贴资金审计的新思路，取得较好效果。查出了补贴资金下发不及时、未按规定发放补贴资金等政策执行不到位，影响补贴资金效益发挥的问题，以及基层政府部门借机搭车乱收费、侵占企业和农民利益等违规问题。本文通过总结审计实践，提炼种粮农民补贴资金效益审计思路和方法，与大家探讨。
一、绩效审计思路
政府政策及公共资金的绩效评价包括三个层面：经济性、效率性和效果性。上述三个层面贯穿政府政策的制定、实施和效果反馈的过程。根据政策制定实施的不同阶段，确定绩效审计中不同层面的审计，具体对应关系入下图：
二、绩效审计目标的确定
（一）四项种粮农民补贴资金政策目标。
1、总体目标
国家四项种粮农民补贴资金政策总体目标是：保护农民种粮收益，促进我国粮食生产，确保国家粮食安全。政策依据：
（1）《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发[2004]17号）
（2）《财政部 国家发展改革委 农业部 国家粮食局 中国农业发展银行 印发<关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见>的通知》(财建[2005]59号)
（3）《财政部关于推进中国农民补贴网建设进一步加强种粮农民补贴管理的通知》（财建[2006]406号）
2、四项种粮农民补贴资金政策目标细分
（1）粮食直补和综合补贴。鼓励农民种植粮食的积极性，具体包括：a群众的满意度提高；b种粮面积增加；c弥补种粮成本的增加；d粮食产量增加。
（2）良种补贴。鼓励优良品种的普及，提高粮食产量，具体包括：a良种使用率提高；b亩产量增加；c亩均种粮收入增加。
（3）农机购置补贴。提高农业机械化水平，增加耕种的农业机械化应用，具体包括：a农机总动力提高；b农业机械化耕种比例增加；c农机经营收入增加；d农机生产企业销售量提高。
（二）四项种粮农民补贴政策及资金绩效审计目标。
1、对四项种粮农民补贴资金政策效果总体评价，目标完成情况评价。
2、对政策制定、资金使用、政策执行等方面存在影响政策效果实现的问题进行揭示。
（1）政策本身影响效果的问题。
（2）资金使用存在影响效益问题。
A．经济性：投入是否合理，投入规模是否过大，是否存在损失浪费问题。
B．效率性：是否及时的下达资金，是否存在滞留，存在影响资金使用效率问题。
C．效果性：是否达到预期目标，是否存在影响效果性的问题。
（3）政府部门履职情况：执行政策是否到位、是否存在违规操作影响政策效果问题。
3、提出建议。
三、绩效评价指标确定
（一）总体评价指标
1、经济性指标
四项资金总体规模增长率；亩均补贴增长率；良种补贴比例；农机价格补贴比例；补贴资金占地方财政支出的比例；投入资金与农民增收比例。
2、效率性指标
政策颁布时间与资金需求时间差；政策实施时间与资金需求时间差；资金滞留时间。
3、效果性指标
（1）效果评价指标：
A．政策受益面：政策受益县数、人数，补贴机具的种类、数量增长率。
B、农民满意度：农民满意程度。
C、种粮积极性：播种面积；粮食总产量；种粮收入；
D、良种推广：良种推广品种数；良种播种面积；良种亩产增加数，粮食总产量，种粮收入。
E、农机推广：农机总动力；机械化播种面积，农民农机作业收入；农机销售量；农机企业利润。
F、效果抵消指标：化肥、农药、种子、农机、灌溉、人工等成本的增长额和增长率；良种价格增长、搭车收费金额；农机价格上涨金额；搭车收费金额。
（二）不同补贴资金效果评价指标
四、绩效审计步骤方法
(一)绩效审计实施步骤。
绩效审计要贯穿审计实施的整个过程。对于适合进行绩效审计的项目应当在一开始就要确定绩效审计步骤和方法，审前调查阶段就应当参考成熟的绩效审计经验，结合项目特点，总结效益审计思路，并写入实施方案。调查实施中，按照方案的要求实施绩效审计，并根据审计中发现的新问题，及时调整效益评价指标，注重收集数据资料，客观全面的评价政策和资金效益。在报告形成阶段，应当从绩效审计的角度总结汇总问题，形成审计调查报告。
1、审前调查阶段
通过收集资料、法规，与财政部门、农业部门、农机部门等有关人员座谈的方法，明确四项资金的政策的出台背景、政策目标、政策实施的主要过程以及政策实施的主要依据（法规），以此确定绩效审计的总体目标。在实施方案中明确绩效审计目标，确定绩效审计重点，提出具体实施步骤。总结进行绩效评价所需的指标，并明细所要调查取得的数据。
2、现场审计调查实施阶段
在现场审计调查中，根据实施方案中确定的重点和审前调查确定的评价指标，通过进一步收集文件、查阅账簿，召开县级、乡镇及农民等三个层次座谈会，了解政策的实施效果以及实施过程中存在的影响资金效益的问题。通过组织填写统计表格、农民问卷的方式，获取进行审计效益评价所需的原始数据。对于在审计实施中发现的审前调查中未能预料到的问题，重新增加绩效评价指标，获取数据支持。
3、报告阶段
汇总审计人员取得的审计证据，统计问卷调查数据，对收集到的数据进行趋势分析，分析政策的效果性。对发现的问题，综合分析原因，并寻找解决问题的建议。在以上基础上形成审计调查报告。
(二)绩效审计方法。
1、广泛采用问卷调查和召开座谈会等审计调查方法。审计调查中，广泛采用座谈方法、问卷调查方法，扩大审计调查覆盖面，提高调查数据的全面性和代表性。将用于绩效评价的事项灵活的融入到座谈会和问卷调查中，然后将取得的数据及证据进行分析、计算，以此取得用于绩效审计评价的指标数据。
2、充分利用AO现场审计系统，开展计算机审计。审计应在利用AO系统书写审计证据、审计底稿和审计日记严格审计质量控制的同时，充分利用AO系统数据分析功能开展计算机辅助审计。对农民补贴网数据和农信社的农民存款账户数据；以及农机购置补贴数据和农机登记管理系统数据进行分析对比，充分开展计算机辅助审计，提高审计效率。
一、绩效审计思路
政府政策及公共资金的绩效评价包括三个层面：经济性、效率性和效果性。上述三个层面贯穿政府政策的制定、实施和效果反馈的过程。根据政策制定实施的不同阶段，确定绩效审计中不同层面的审计，具体对应关系入下图：
|
二、绩效审计目标的确定
（一）四项种粮农民补贴资金政策目标。
1、总体目标
国家四项种粮农民补贴资金政策总体目标是：保护农民种粮收益，促进我国粮食生产，确保国家粮食安全。政策依据：
（1）《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发[2004]17号）
（2）《财政部 国家发展改革委 农业部 国家粮食局 中国农业发展银行 印发<关于进一步完善对种粮农民直接补贴政策的意见>的通知》(财建[2005]59号)
（3）《财政部关于推进中国农民补贴网建设进一步加强种粮农民补贴管理的通知》（财建[2006]406号）
2、四项种粮农民补贴资金政策目标细分
（1）粮食直补和综合补贴。鼓励农民种植粮食的积极性，具体包括：a群众的满意度提高；b种粮面积增加；c弥补种粮成本的增加；d粮食产量增加。
（2）良种补贴。鼓励优良品种的普及，提高粮食产量，具体包括：a良种使用率提高；b亩产量增加；c亩均种粮收入增加。
（3）农机购置补贴。提高农业机械化水平，增加耕种的农业机械化应用，具体包括：a农机总动力提高；b农业机械化耕种比例增加；c农机经营收入增加；d农机生产企业销售量提高。
（二）四项种粮农民补贴政策及资金绩效审计目标。
1、对四项种粮农民补贴资金政策效果总体评价，目标完成情况评价。
2、对政策制定、资金使用、政策执行等方面存在影响政策效果实现的问题进行揭示。
（1）政策本身影响效果的问题。
（2）资金使用存在影响效益问题。
A．经济性：投入是否合理，投入规模是否过大，是否存在损失浪费问题。
B．效率性：是否及时的下达资金，是否存在滞留，存在影响资金使用效率问题。
C．效果性：是否达到预期目标，是否存在影响效果性的问题。
（3）政府部门履职情况：执行政策是否到位、是否存在违规操作影响政策效果问题。
3、提出建议。
三、绩效评价指标确定
（一）总体评价指标
1、经济性指标
四项资金总体规模增长率；亩均补贴增长率；良种补贴比例；农机价格补贴比例；补贴资金占地方财政支出的比例；投入资金与农民增收比例。
2、效率性指标
政策颁布时间与资金需求时间差；政策实施时间与资金需求时间差；资金滞留时间。
3、效果性指标
（1）效果评价指标：
A．政策受益面：政策受益县数、人数，补贴机具的种类、数量增长率。
B、农民满意度：农民满意程度。
C、种粮积极性：播种面积；粮食总产量；种粮收入；
D、良种推广：良种推广品种数；良种播种面积；良种亩产增加数，粮食总产量，种粮收入。
E、农机推广：农机总动力；机械化播种面积，农民农机作业收入；农机销售量；农机企业利润。
F、效果抵消指标：化肥、农药、种子、农机、灌溉、人工等成本的增长额和增长率；良种价格增长、搭车收费金额；农机价格上涨金额；搭车收费金额。
（二）不同补贴资金效果评价指标
|
|
粮食直补和综合补贴 |
良种补贴 |
农机购置补贴 |
|
评价指标 |
粮食播种面积增长率 |
良种播种面积增长率 |
实施农机购置补贴的县增长率，收益人数增长率 |
|
粮食总产量增长率 |
良种品种推广增长率 |
补贴农机具的种类、数量增长率 |
|
|
种粮收入增长率 |
良种种植的粮食单产增长率 |
农业机械总动力增长率 |
|
|
补贴增长与种粮成本增长的比率 |
良种价格增长对补贴的抵消率=良种补贴额/良种价格增长额 |
机械化播种面积增长率 |
|
|
|
搭车收费、违规收费 |
农机作业收入增长率 |
|
|
|
|
农机购置补贴供需缺口 |
四、绩效审计步骤方法
(一)绩效审计实施步骤。
绩效审计要贯穿审计实施的整个过程。对于适合进行绩效审计的项目应当在一开始就要确定绩效审计步骤和方法，审前调查阶段就应当参考成熟的绩效审计经验，结合项目特点，总结效益审计思路，并写入实施方案。调查实施中，按照方案的要求实施绩效审计，并根据审计中发现的新问题，及时调整效益评价指标，注重收集数据资料，客观全面的评价政策和资金效益。在报告形成阶段，应当从绩效审计的角度总结汇总问题，形成审计调查报告。
1、审前调查阶段
通过收集资料、法规，与财政部门、农业部门、农机部门等有关人员座谈的方法，明确四项资金的政策的出台背景、政策目标、政策实施的主要过程以及政策实施的主要依据（法规），以此确定绩效审计的总体目标。在实施方案中明确绩效审计目标，确定绩效审计重点，提出具体实施步骤。总结进行绩效评价所需的指标，并明细所要调查取得的数据。
2、现场审计调查实施阶段
在现场审计调查中，根据实施方案中确定的重点和审前调查确定的评价指标，通过进一步收集文件、查阅账簿，召开县级、乡镇及农民等三个层次座谈会，了解政策的实施效果以及实施过程中存在的影响资金效益的问题。通过组织填写统计表格、农民问卷的方式，获取进行审计效益评价所需的原始数据。对于在审计实施中发现的审前调查中未能预料到的问题，重新增加绩效评价指标，获取数据支持。
3、报告阶段
汇总审计人员取得的审计证据，统计问卷调查数据，对收集到的数据进行趋势分析，分析政策的效果性。对发现的问题，综合分析原因，并寻找解决问题的建议。在以上基础上形成审计调查报告。
(二)绩效审计方法。
1、广泛采用问卷调查和召开座谈会等审计调查方法。审计调查中，广泛采用座谈方法、问卷调查方法，扩大审计调查覆盖面，提高调查数据的全面性和代表性。将用于绩效评价的事项灵活的融入到座谈会和问卷调查中，然后将取得的数据及证据进行分析、计算，以此取得用于绩效审计评价的指标数据。
2、充分利用AO现场审计系统，开展计算机审计。审计应在利用AO系统书写审计证据、审计底稿和审计日记严格审计质量控制的同时，充分利用AO系统数据分析功能开展计算机辅助审计。对农民补贴网数据和农信社的农民存款账户数据；以及农机购置补贴数据和农机登记管理系统数据进行分析对比，充分开展计算机辅助审计，提高审计效率。
| 【关闭】 【打印】 |
