抑制政府采购制度误区完善财政配套联动管理
阳方才 黄玲（湖北公安审计局）
政府采购作为我国政府经济工作的重要一环，是政府支出领域的重要组成部分，也是强化政府宏观调控的需要。自《政府采购法》颁布实施以来，公安县审计局运用本级预算执行审计这一永恒的主题，对促进政府采购制度、加强财政支出管理、延伸财政支出监督职能、规范政府消费行为、从源头抑制腐败等方面发挥了重要作用。近几年来，财政部门利用政府采购管理平台，与部门预算、国库集中支付等财政配套改革有机衔接，使该县政府采购工作呈现出良好发展态势。但是，笔者在近几年的审计实践中发现，在政府采购制度落实上，也存在一些亟待改进的误区，还需不断完善。
一、政府采购在配套联动方面存在的几个问题
在近几年连续的政府采购审计中，财政配套联动管理如何支持政府采购，在实践中，还存在以下几方面误区，主要表现在：一是年初下达的全县部门预算批复滞后，采购预算编制与执行存在脱节。二是政府采购资金核算需要进行相应改进；在年终决算办理上，各单位没有办理政府采购决算。三是在采购资金的支付上实行分散支付制度，资金层层转拨，多个环节转帐，资金流动的中间环节多，且预算单位项目资金与日常经费没有分离，混合使用。四是部分单位采购支出审核把关存在漏洞，相关部位之间协调联动有待加强。五是县级政府采购项目评审考核监督系统有待建立，政府采购专家库制度需要进一步充实和调整，政府采购信息网络化管理系统需要增加和扩容。六是政府采购的整体监管机制约化。
二、亟需完善的几项相关措施
（一）加强政府采购预算控管。
1、编制好政府采购预算。在采购预算的编制上，要与一年一度的部门预算编制紧密结合，做到及时准确，标准细化。首先要及早制订下一年度政府采购集中目录，按照细化明晰的标准，以政府文件下发，并向全社会公布。其次要对照政府集中采购目录，认真拟订编制说明，发给各采购人对照查阅。三要依据政府采购预算与部门预算在业务操作上的联系，设计政府采购预算批复表。四要在办理年终决算时，布置下一年度的政府采购预算编制工作，各单位在编制部门预算时，同时编制政府采购预算一并上报，以至来年的政府采购预算及早批复和下达。
2、强化预算控制，加强对政府采购执行的监督。在政府采购预算执行中，按财政审核、人大批复的预算组织实施，预算批复下达之后，各单位一律不得变更采购项目。只有在采购预算、采购程序和采购合同三者审查无误的情况下，才能拨付政府采购资金。特殊情况下的追加采购项目，也必须履行报告申报审批和补编采购预算的程序后才能执行。对于预算安排的政府采购项目资金，各单位也必须保证其资金来源。
（二）完善政府采购资金核算制度。
1、实行政府采购决算办理和报表单列办法，改变政府采购只有预算而不办理决算的“有头无尾”现象，推行“用款单位申报——政府采购管理机构审批——政府采购中心采购——用款单位验收——财政结算——采购单位会计核算——年终办理政府采购决算”的管理模式。在政府采购的预决算执行上，实行按批准的预算和采购合同履约情况直接向供应商拨付货款（支出），或在总预算中将采购资金划拨国库支付中心支出，减少资金流动环节，政府采购支出采取直接付款形式，支出决策不需要层层上报。每年年终各单位会计人员根据全年政府采购汇总数额办理政府采购决算，政府采购决算和财政决算一并办理，每月采购支出月报表和预算执行表格单独设定，单列反映。
2、对《政府采购资金财政直接拨付核算暂行办法》中的相关会计核算内容进行适当补充和调整，在总预算会计科目中增加“拨付所属资金”和“政府采购费用”科目，以反映政府采购资金的划转和采购费用支出情况；在单位预算会计科目中增加“专项拨款”科目，并单独编报“政府采购资金使用报表”加以反映。
3、引用权责发生制，建立新的政府采购核算办法。在我国现阶段预算会计核算还没有实行权责发生制的前提下，可否先从政府采购会计核算引入权责发生制？以有利于行政事业单位更准确地核算采购货物的支出情况，尤其是对跨年度的工程支出能进行更准确地核算，更好地实现财政预算收入和预算支出的配比和协调。
（三）实行单一国库集中支付制度。
1、实行经常性支出和项目支出分开管理，人员经费和公用经费打卡直达个人和单位帐户，而设备购置、会务、房屋修缮建设、车辆购置维护等项目支出则划入政府采购资金专户管理范畴，按价值管理和实物管理相结合的办法，预算单独编列，资金单一支付。
2、落实《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》，认真执行“财政全额直接拨付”、“财政差额直接拨付”和“采购卡支付”三种直接支付模式。严格按照所有政府采购资金包括财政预算资金和单位预算外及自筹资金，应全部按照年初预算数额划转或上缴到国库支付中心的政府采购资金专户。在采购项目发生时，在程序和管理手续完备的前提下，由国库支付中心根据合同履行情况将采购资金通过采购专户直达中标供应商，并对每笔采购资金实行零余额管理。
（四）严把政府采购报支审核关。
涉及政府采购项目支出核销管理的部门有财政政府采购管理部门、国库支付部门、会计集中核算部门和实行会计委派制度管理的部门，四个部门要搞好协调配合，作到配套良性联动。首先，政府采购管理部门应及早把每年的集中采购目录、定点管理事项、政府采购预算和项目明细以及最新的文件制度告知采购单位、国库支付中心、会计核算中心和委派会计，使他们心中有数、作好准备。第二，委派会计和会计核算中心须凭政府采购办核销单才能对采购支出审核签字（盖章），国库支付中心须凭采购办核销金额才能支付资金。采购办核销单、委派会计审核签字、会计核算中心审核盖章这三者缺一不可，少其中一项手续任何采购支出都不能入帐。第三，建立政府采购流程操作控制制度，通过明确的操作管理程序，在预算、采购、付款、核算、决算各个环节，政府采购管理部门、采购中心、采购单位、国库、会计核算中心和实行会计委派管理的单位，实行相互牵制和内部控制制度，有效防范违法违规风险的发生。
（五）建立政府采购考评管理系统。
1、建立一支专业化的政府采购队伍。政府采购是一项系统工程，其中招投标又是一门专业性较强的管理学科，因此要求从事政府采购的工作人员具备扎实的专业理论和较强的业务操作能力。当前应做好以下几方面的工作，一是尽快建立县级政府采购项目评审考核监督管理系统。对项目立项可行性、供应商市场准入、招投标执行、采购预算执行及采购效益风险进行决策和监督。二是充实调整专家库，从社会上选拨基础好、素质高的各方面人材组成政府采购专家库，作为采购管理和采购执行方面的权威机构。三是加强对采购工作人员的专业培训。四是进行科学管理，逐步建立采购人员从业资格考试制度，将政府采购队伍建设纳入制度化管理轨道。
2、建立统一的政府采购网络信息管理系统，随着科技进步和政府采购管理的逐步深入，政府采购“电子化”发展已势在必行。以计算机为载体、以政府采购为中心，建立具有现代技术与手段的政府采购网络管理系统。第一是建立信息网，通过上网发布政府采购政策法规、各种招投标信息、收集外省市乃至国外信息资料，便于各级政府、各地采购管理机构和投标者查询、研究和决策。第二是建立管理网，做到所有政府采购业务网上申报、网上审批。第三是建立电子商务网，实行网上竞标、网上采购。
（六）健全政府采购监督检查机制。
一是事前广泛接受社会监督，详细公开政府采购目录及办事程序，公布采购工作人员行为准则，设立监督投诉电话，建立网上在线咨询服务项目和服务热线，邀请纪检、监察、司法部门和新闻舆论机构参与政府采购活动。二是事中努力提升政府采购透明度，审计监察等部门参与重大项目公开招标全过程，加大审计监察等单位对政府采购管理部门和采购当事人的监督力度，充分发挥采购专家库和评审考核监督机构作用，对询价采购、单一来源采购广泛征求意见，建立采购工作回访制度，对重大项目的采购人有计划地进行回访。确保实现采购功能和效益最大化。三是事后定期检查，对所有行政事业单位采购情况进行集中检查，对存在问题进行通报、限期整改。
一、政府采购在配套联动方面存在的几个问题
在近几年连续的政府采购审计中，财政配套联动管理如何支持政府采购，在实践中，还存在以下几方面误区，主要表现在：一是年初下达的全县部门预算批复滞后，采购预算编制与执行存在脱节。二是政府采购资金核算需要进行相应改进；在年终决算办理上，各单位没有办理政府采购决算。三是在采购资金的支付上实行分散支付制度，资金层层转拨，多个环节转帐，资金流动的中间环节多，且预算单位项目资金与日常经费没有分离，混合使用。四是部分单位采购支出审核把关存在漏洞，相关部位之间协调联动有待加强。五是县级政府采购项目评审考核监督系统有待建立，政府采购专家库制度需要进一步充实和调整，政府采购信息网络化管理系统需要增加和扩容。六是政府采购的整体监管机制约化。
二、亟需完善的几项相关措施
（一）加强政府采购预算控管。
1、编制好政府采购预算。在采购预算的编制上，要与一年一度的部门预算编制紧密结合，做到及时准确，标准细化。首先要及早制订下一年度政府采购集中目录，按照细化明晰的标准，以政府文件下发，并向全社会公布。其次要对照政府集中采购目录，认真拟订编制说明，发给各采购人对照查阅。三要依据政府采购预算与部门预算在业务操作上的联系，设计政府采购预算批复表。四要在办理年终决算时，布置下一年度的政府采购预算编制工作，各单位在编制部门预算时，同时编制政府采购预算一并上报，以至来年的政府采购预算及早批复和下达。
2、强化预算控制，加强对政府采购执行的监督。在政府采购预算执行中，按财政审核、人大批复的预算组织实施，预算批复下达之后，各单位一律不得变更采购项目。只有在采购预算、采购程序和采购合同三者审查无误的情况下，才能拨付政府采购资金。特殊情况下的追加采购项目，也必须履行报告申报审批和补编采购预算的程序后才能执行。对于预算安排的政府采购项目资金，各单位也必须保证其资金来源。
（二）完善政府采购资金核算制度。
1、实行政府采购决算办理和报表单列办法，改变政府采购只有预算而不办理决算的“有头无尾”现象，推行“用款单位申报——政府采购管理机构审批——政府采购中心采购——用款单位验收——财政结算——采购单位会计核算——年终办理政府采购决算”的管理模式。在政府采购的预决算执行上，实行按批准的预算和采购合同履约情况直接向供应商拨付货款（支出），或在总预算中将采购资金划拨国库支付中心支出，减少资金流动环节，政府采购支出采取直接付款形式，支出决策不需要层层上报。每年年终各单位会计人员根据全年政府采购汇总数额办理政府采购决算，政府采购决算和财政决算一并办理，每月采购支出月报表和预算执行表格单独设定，单列反映。
2、对《政府采购资金财政直接拨付核算暂行办法》中的相关会计核算内容进行适当补充和调整，在总预算会计科目中增加“拨付所属资金”和“政府采购费用”科目，以反映政府采购资金的划转和采购费用支出情况；在单位预算会计科目中增加“专项拨款”科目，并单独编报“政府采购资金使用报表”加以反映。
3、引用权责发生制，建立新的政府采购核算办法。在我国现阶段预算会计核算还没有实行权责发生制的前提下，可否先从政府采购会计核算引入权责发生制？以有利于行政事业单位更准确地核算采购货物的支出情况，尤其是对跨年度的工程支出能进行更准确地核算，更好地实现财政预算收入和预算支出的配比和协调。
（三）实行单一国库集中支付制度。
1、实行经常性支出和项目支出分开管理，人员经费和公用经费打卡直达个人和单位帐户，而设备购置、会务、房屋修缮建设、车辆购置维护等项目支出则划入政府采购资金专户管理范畴，按价值管理和实物管理相结合的办法，预算单独编列，资金单一支付。
2、落实《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》，认真执行“财政全额直接拨付”、“财政差额直接拨付”和“采购卡支付”三种直接支付模式。严格按照所有政府采购资金包括财政预算资金和单位预算外及自筹资金，应全部按照年初预算数额划转或上缴到国库支付中心的政府采购资金专户。在采购项目发生时，在程序和管理手续完备的前提下，由国库支付中心根据合同履行情况将采购资金通过采购专户直达中标供应商，并对每笔采购资金实行零余额管理。
（四）严把政府采购报支审核关。
涉及政府采购项目支出核销管理的部门有财政政府采购管理部门、国库支付部门、会计集中核算部门和实行会计委派制度管理的部门，四个部门要搞好协调配合，作到配套良性联动。首先，政府采购管理部门应及早把每年的集中采购目录、定点管理事项、政府采购预算和项目明细以及最新的文件制度告知采购单位、国库支付中心、会计核算中心和委派会计，使他们心中有数、作好准备。第二，委派会计和会计核算中心须凭政府采购办核销单才能对采购支出审核签字（盖章），国库支付中心须凭采购办核销金额才能支付资金。采购办核销单、委派会计审核签字、会计核算中心审核盖章这三者缺一不可，少其中一项手续任何采购支出都不能入帐。第三，建立政府采购流程操作控制制度，通过明确的操作管理程序，在预算、采购、付款、核算、决算各个环节，政府采购管理部门、采购中心、采购单位、国库、会计核算中心和实行会计委派管理的单位，实行相互牵制和内部控制制度，有效防范违法违规风险的发生。
（五）建立政府采购考评管理系统。
1、建立一支专业化的政府采购队伍。政府采购是一项系统工程，其中招投标又是一门专业性较强的管理学科，因此要求从事政府采购的工作人员具备扎实的专业理论和较强的业务操作能力。当前应做好以下几方面的工作，一是尽快建立县级政府采购项目评审考核监督管理系统。对项目立项可行性、供应商市场准入、招投标执行、采购预算执行及采购效益风险进行决策和监督。二是充实调整专家库，从社会上选拨基础好、素质高的各方面人材组成政府采购专家库，作为采购管理和采购执行方面的权威机构。三是加强对采购工作人员的专业培训。四是进行科学管理，逐步建立采购人员从业资格考试制度，将政府采购队伍建设纳入制度化管理轨道。
2、建立统一的政府采购网络信息管理系统，随着科技进步和政府采购管理的逐步深入，政府采购“电子化”发展已势在必行。以计算机为载体、以政府采购为中心，建立具有现代技术与手段的政府采购网络管理系统。第一是建立信息网，通过上网发布政府采购政策法规、各种招投标信息、收集外省市乃至国外信息资料，便于各级政府、各地采购管理机构和投标者查询、研究和决策。第二是建立管理网，做到所有政府采购业务网上申报、网上审批。第三是建立电子商务网，实行网上竞标、网上采购。
（六）健全政府采购监督检查机制。
一是事前广泛接受社会监督，详细公开政府采购目录及办事程序，公布采购工作人员行为准则，设立监督投诉电话，建立网上在线咨询服务项目和服务热线，邀请纪检、监察、司法部门和新闻舆论机构参与政府采购活动。二是事中努力提升政府采购透明度，审计监察等部门参与重大项目公开招标全过程，加大审计监察等单位对政府采购管理部门和采购当事人的监督力度，充分发挥采购专家库和评审考核监督机构作用，对询价采购、单一来源采购广泛征求意见，建立采购工作回访制度，对重大项目的采购人有计划地进行回访。确保实现采购功能和效益最大化。三是事后定期检查，对所有行政事业单位采购情况进行集中检查，对存在问题进行通报、限期整改。
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