浅谈国家审计对权力的制约与监督
江苏省苏州市平江区审计局课题组
党的十六大报告提出，“要加强对权力的制约和监督，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督，加强对人财物管理和使用的监督”，同时提出“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。这是党在深化政治体制改革、完善权力运行和监督机制方面对国家审计提出的新要求，因此加强审计对权力的制约和监督的研究，将更好地发挥国家审计的监督作用，并有效地推动审计工作向更深层次发展。
一、 权力受到制约和监督的必要性
我们这里所说的权力是指公共权力，一般来说包括人权、物权和
财权。只要存在权力，就有可能存在权力的腐败，腐败行为的构成是以滥用公共权力为前提条件的，其本质是拿权力作交易，侵吞国家和集体的财富，不受制约的权力必然导致权力的滥用和权力的腐败。
1．公共权力寻租行为的影响
寻租是市场经济体制下由于政府干预而产生的一类经济现象（钱颖一，1988），而政府对经济的干预主要是通过公共权力的运行来进行的。在社会主义市场经济体制下，公共权力具有对国家公共资源分配的权威性，其行使应该以公共利益的最大化作为基本原则，而部分公共权力的行使者，利用公共权力打破正常秩序或者规则，谋取私利，满足私欲，严重损害公众和他人利益的不道德的行为。同时部分人为了获取个人利益，往往也不再通过传统的扩大生产的方式，却把人力、财力用于通过各种不同的方式去获得政府的种种优惠。根据胡鞍钢教授的观点，中国的腐败可以分为四种类型：寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失性腐败、公共投资与公共支出性腐败。因此，当公共权力得不到充分监督和制约的情况下，公共权力寻租行为就可能出现，也就很容易发生权钱交易的腐败行为。
2．当前政治经济形势的影响
目前，我国正处于社会转型时期，特别是改革开放以来，政治、经济、文化等各个领域都发生了翻天覆地的变化，整个社会正逐步向着现代化的方向迈进。然而，在享受改革开放成果的同时，我们也必须承受着改革所带来的阵痛，当各种新思想、新制度、新做法等新兴事物如雨后春笋般出现的时候，各种与之相配套的规范体系、监督体系等却停滞不前，在旧的规则已经打破，新的制度还没有完全建立起来的情况下，必然出现相关法律法规及制度制约不到的真空地带，这也给公共权力的滥用提供了可能。近些年来，随着对外开放的不断扩大和社会主义市场经济建设的不断深入，我们的干部队伍在日常的工作和生活中经受着各种诱惑，各种腐朽思想也从多种渠道腐蚀我们的干部队伍。这几年腐败案件数量不减反增，涉案官员的级别越来越高，涉案金额也越来越庞大，腐败的手段也越来越丰富，针对出现的种种新情况，如何对权力进行全面而有效的监督成为各级党委政府关注的重点。
二、 正确认识国家审计对权力的制约和监督
1．国家审计的法定职责就是对权力的制约和监督。根据新修订
的《审计法》第二条“国务院各部门和地方人民政府及各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督”，因此国家审计的基本职能就是对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督，无论是财务审计、绩效审计还是管理审计等，都是对国家财政从不同角度实施的监督。同时法律还赋予了审计监督的独立性，即各级审计机关必须不受外界干扰独立行使审计监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价。当前，党风廉政建设和反腐败斗争已成为党和国家的一项重要工作，审计机关作为政府的职能部门，审计作为廉政建设的一个重要手段，应该把对权利的监督当作自己的一项重要职责。
2．加强审计对权力的制约和监督有利于进一步完善我国的权力监督体系。审计监督作为权力监督体系中的一个重要组成部分正发挥着越来越重要的作用。与其他监督形式相比，审计具有经济监督的专门技术和方法，而权力运用的主要方面是支配和管理财政财务收支。根据《审计法》的相关规定，作为专门对经济进行监督的审计机关，其监督范围几乎覆盖了国家所有的的权力部门，因此通过审计，发现共性的问题并探究其产生的原因，提出相关的意见和建议，促进相关法规的完善和制约机制的建立、改进，从而促进整个权力监督体系的不断完善。
3．加强审计对权力的制约和监督能够更好地监管干部，从而有效地遏制腐败。领导干部手中都掌握着一定的权力，加强对领导干部的考察和管理，是加强对权力监督的重要措施。审计通过对财政财务收支和有关经济事项的真实性、合法性和效益性检查，可以量化领导干部的政绩，剔除虚假水分，查清或发现较隐蔽的经济问题，发表客观公正的评价。同时，不断深入开展领导干部任期经济责任审计，将审计结果作为考察和任用干部的重要参考依据。当前的腐败主要表现为经济腐败，部分领导干部利用手中权力从经济领域进行违法犯罪，然而凡是经济领域的违法犯罪活动一般要通过资金往来和账目反映出来，因此通过采用适当的审计技术方法，查实各种经济犯罪事实，有效地遏制腐败的发生。
三、国家审计对权力制约和监督的有效途径
1．继续深化对财政预算执行审计，加强对财力分配权的制约和监督。国家审计应紧紧抓住预算执行审计这个永恒的主题，党的十六大指出，深化财政体制改革，完善预算决算和管理制度，加强对财政收支的监督。因此对财政部门的审计，除了要着眼于查处预算的收支中的违法违纪问题，更要关注公共财政政策的执行情况，检查预算资金分配是否合理、财政分配政策是否体现了公开与效率的原则。通过反映财政政策制定是否经过科学论证，评估财政政策的目标，可行性和结果等，增加预算的透明度，加强对财力分配权的制约和监督。
对部门预算执行情况的审计，要根据“全面审计，突出重点”的工作方针，抓住那些有资金分配权，资金量大的部门以及社会关注的重点、热点资金不放，要突出对长期以来管理混乱，问题较多而又不认真整改的部门和单位的审计监督。在具体的实施过程中，要突出对财政资金使用效益的检查和评价，防止部门领导人员滥用权力，随意支出，造成浪费或损失现象。通过审计，严肃财经纪律，促进权力主体正确对待和行使自己的权力，节约并用好财政资金，有效地防范和降低权力犯罪机率。
2．进一步推进党政领导干部经济责任审计，对相关责任人的经济决策权进行监督。新修订的《审计法》中一个重要的变化就是将审计机关对领导干部经济责任审计纳入了法律体系，由此也可以看出经济责任审计在权力监督体系中也扮演着越来越为重要的角色。领导干部经济责任审计要突出对领导干部在地方、部门组织开展各项工作中职权行使和履行情况的监督，对任职者的各种经济活动进行直接监督和责任界定，并做出客观的评价，为组织人事部门提供依据。由于党政领导干部手中都掌握着人权财权，如果权力运用不当，就会导致经济领域发生腐败，同样如果对领导干部的权力缺乏必要的监督，势必会导致权力失衡，行为失控，给党的工作造成后患，给经济发展工作造成制约。因此，审计机关要根据形势发展不断创新监督方式，善于从宏观的角度出发，检查被审计单位的经济活动，检查部门领导人在经济和事业发展方面的举措；善于从绩效的角度出发，分析领导干部在提高财政资金使用方面发生的作用，评价其重大经济决策的合法性、效益性。尤其是重大项目决策情况，探索监督部门领导人履行对一个系统的经济管理责任的方法，发挥经济责任审计在促进经济建设和廉政建设上的作用。总之，审计机关通过对领导干部经济责任审计，全面审查领导干部行使经济决策权的科学性、民主性、合法性和效益性，实现对经济决策权的制约，促进决策权力的慎用和决策机制的完善，从源头上遏止腐败。
3．确保权力服务人民，监督专项资金运作。专项资金的投向是否准确，使用是否合规，绩效是否良好，直接影响到党和政府各项决策的效果和成败，关系到众多纳税人的权利，关系到最广大人民群众的根本利益。要善于对每项资金从筹集、分配直到使用单位的各个具体环节，进行全面、深入、细致的审计。通过这几年审计可以发现，专项资金的管理主要存在以下几个问题：一是有些部门权力过大，分管的专项资金种类众多、数额巨大，导致的结果是助长了“跑部钱进”的现象，有些地方政府为了争取资金，不是根据实际需要和当地经济发展的规划，而是有意夸大项目预期经济效益，甚至不惜弄虚作假，资金到位以后往往转作他用，造成了损失浪费。二是透明度不够，一些专项资金缺乏明确的法律规范和制度规定，很多专项转移支付和中央补助地方的基本建设专项资金没有具体的管理办法或没有公开，这是造成有些专项资金安排不公平的重要原因之一。三是对有关部门的权力缺乏应有的监督和制约，有的部门既负责专项资金总量的确定，又负责项目计划的下达，还负责项目的管理情况，明显不符合权力监督的原则，容易在部门利益的驱使下产生自身权力过度膨胀，热衷于专项资金的现象。因此加强对专项资金的审计，不断规范其主管部门对资金的管理状况，使每一笔资金都投向真正需要的地方，确保权力真正服务于人民。
4．监控财政资金投资，开展经济效益审计。加强对权力的制约和监督，就必须加强对财政性资金投资项目全过程的审计监督，剖析其使用效果，披露财政性资金投资项目中的不合规现象，促进财政性资金发挥更大效益。特别是要加强对公共工程项目的审计监督，尽可能将事前、事中和事后监督有机的结合起来，通过对施工图预算、招标投标、工程决算以及项目结束后的全过程审计，同时将监督经济活动和监督法人有机的结合起来，将监督设计单位与监督施工监理、设备采购单位结合起来，有效地遏制和减少职务犯罪。
5．坚定不移地实行审计公告制度，提高审计的透明度。《审计法》规定除了涉及到国家秘密和商业秘密外，审计结果均可以公告。自审计公告制度实行以来，各地审计机关在征得本级政府同意之后，选取部分审计项目的结果利用各种媒体进行公告，得到了社会各界的普遍关注。本着“以不公告为例外”的原则，审计机关要在审计结果的处理上进一步扩大审计公告权，健全向社会公布结果的机制，完善信息披露制度，扩大信息披露范围，提高信息披露的深化度。对群众关注的影响较大的审计项目，要充分利用新闻监督，使重大的审计决定、审计建议等在巨大的舆论压力下得到落实，使群众监督和舆论监督在提高审计质量、降低审计风险、督促落实审计决定等方面发挥更大的作用。通过审计公告制度的实行，使各权力部门感到压力，也促使其更好地运用手中的权力为民谋利。
四、强化国家审计在权力制约机制中发挥作用的几点对策
1．强化国家审计对权力监督的意识。自我国成立审计机关以来，国家审计对经济的监督主要是以查错纠弊为主，审计项目从财政财务收支入手，主要还是站在规范财务管理的角度来提出审计建议和意见。党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力的制约与监督的高度赋予审计机关更重要的职责。因此，国家审计不应仅仅是查错纠弊、促进管理，更要解放思想、与时俱进，树立促进依法治国、规范依法行政的新理念。对国家审计的经济监督作用，必须要上升到权力制约机制的高度加以认识。
2．在不断完善事后审计的同时积极探索事前、事中审计。由于各方面条件的限制，当前的审计工作仍以事后审计为主，对于出现的一些问题往往是“秋后总算帐”，这对于建立审计监督的长效机制是不利的，审计必须从源头上对权力进行制约和监督。因此，不断探索事中、事后审计，将监督的关口前移，及时发现一些苗头性、倾向性的问题，并迅速组织整改，控制事态的发展。这样变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，使经济活动的整个过程尽量处于审计监督之中，特别是对于领导干部经济责任审计，要尽量变以离任审计为主为以任中审计为主，避免出现带“病”提拔、带“病”换岗的现象出现。
3．加强审计项目质量控制，充分发挥审计成果的作用。为了充分发挥审计在权力制约机制中的作用，必须把提高质量贯穿于审计的全过程，在严格审查财政财务收支真实性、合法性、效益性的基础上，科学准确地界定经济责任，只有保证了审计项目的质量，审计提出的意见和建议才具有说服力，对权力的监督才会变得更加有效。
一、 权力受到制约和监督的必要性
我们这里所说的权力是指公共权力，一般来说包括人权、物权和
财权。只要存在权力，就有可能存在权力的腐败，腐败行为的构成是以滥用公共权力为前提条件的，其本质是拿权力作交易，侵吞国家和集体的财富，不受制约的权力必然导致权力的滥用和权力的腐败。
1．公共权力寻租行为的影响
寻租是市场经济体制下由于政府干预而产生的一类经济现象（钱颖一，1988），而政府对经济的干预主要是通过公共权力的运行来进行的。在社会主义市场经济体制下，公共权力具有对国家公共资源分配的权威性，其行使应该以公共利益的最大化作为基本原则，而部分公共权力的行使者，利用公共权力打破正常秩序或者规则，谋取私利，满足私欲，严重损害公众和他人利益的不道德的行为。同时部分人为了获取个人利益，往往也不再通过传统的扩大生产的方式，却把人力、财力用于通过各种不同的方式去获得政府的种种优惠。根据胡鞍钢教授的观点，中国的腐败可以分为四种类型：寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失性腐败、公共投资与公共支出性腐败。因此，当公共权力得不到充分监督和制约的情况下，公共权力寻租行为就可能出现，也就很容易发生权钱交易的腐败行为。
2．当前政治经济形势的影响
目前，我国正处于社会转型时期，特别是改革开放以来，政治、经济、文化等各个领域都发生了翻天覆地的变化，整个社会正逐步向着现代化的方向迈进。然而，在享受改革开放成果的同时，我们也必须承受着改革所带来的阵痛，当各种新思想、新制度、新做法等新兴事物如雨后春笋般出现的时候，各种与之相配套的规范体系、监督体系等却停滞不前，在旧的规则已经打破，新的制度还没有完全建立起来的情况下，必然出现相关法律法规及制度制约不到的真空地带，这也给公共权力的滥用提供了可能。近些年来，随着对外开放的不断扩大和社会主义市场经济建设的不断深入，我们的干部队伍在日常的工作和生活中经受着各种诱惑，各种腐朽思想也从多种渠道腐蚀我们的干部队伍。这几年腐败案件数量不减反增，涉案官员的级别越来越高，涉案金额也越来越庞大，腐败的手段也越来越丰富，针对出现的种种新情况，如何对权力进行全面而有效的监督成为各级党委政府关注的重点。
二、 正确认识国家审计对权力的制约和监督
1．国家审计的法定职责就是对权力的制约和监督。根据新修订
的《审计法》第二条“国务院各部门和地方人民政府及各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督”，因此国家审计的基本职能就是对国家财政和公共资金配置的决策权与执行权的监督，无论是财务审计、绩效审计还是管理审计等，都是对国家财政从不同角度实施的监督。同时法律还赋予了审计监督的独立性，即各级审计机关必须不受外界干扰独立行使审计监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价。当前，党风廉政建设和反腐败斗争已成为党和国家的一项重要工作，审计机关作为政府的职能部门，审计作为廉政建设的一个重要手段，应该把对权利的监督当作自己的一项重要职责。
2．加强审计对权力的制约和监督有利于进一步完善我国的权力监督体系。审计监督作为权力监督体系中的一个重要组成部分正发挥着越来越重要的作用。与其他监督形式相比，审计具有经济监督的专门技术和方法，而权力运用的主要方面是支配和管理财政财务收支。根据《审计法》的相关规定，作为专门对经济进行监督的审计机关，其监督范围几乎覆盖了国家所有的的权力部门，因此通过审计，发现共性的问题并探究其产生的原因，提出相关的意见和建议，促进相关法规的完善和制约机制的建立、改进，从而促进整个权力监督体系的不断完善。
3．加强审计对权力的制约和监督能够更好地监管干部，从而有效地遏制腐败。领导干部手中都掌握着一定的权力，加强对领导干部的考察和管理，是加强对权力监督的重要措施。审计通过对财政财务收支和有关经济事项的真实性、合法性和效益性检查，可以量化领导干部的政绩，剔除虚假水分，查清或发现较隐蔽的经济问题，发表客观公正的评价。同时，不断深入开展领导干部任期经济责任审计，将审计结果作为考察和任用干部的重要参考依据。当前的腐败主要表现为经济腐败，部分领导干部利用手中权力从经济领域进行违法犯罪，然而凡是经济领域的违法犯罪活动一般要通过资金往来和账目反映出来，因此通过采用适当的审计技术方法，查实各种经济犯罪事实，有效地遏制腐败的发生。
三、国家审计对权力制约和监督的有效途径
1．继续深化对财政预算执行审计，加强对财力分配权的制约和监督。国家审计应紧紧抓住预算执行审计这个永恒的主题，党的十六大指出，深化财政体制改革，完善预算决算和管理制度，加强对财政收支的监督。因此对财政部门的审计，除了要着眼于查处预算的收支中的违法违纪问题，更要关注公共财政政策的执行情况，检查预算资金分配是否合理、财政分配政策是否体现了公开与效率的原则。通过反映财政政策制定是否经过科学论证，评估财政政策的目标，可行性和结果等，增加预算的透明度，加强对财力分配权的制约和监督。
对部门预算执行情况的审计，要根据“全面审计，突出重点”的工作方针，抓住那些有资金分配权，资金量大的部门以及社会关注的重点、热点资金不放，要突出对长期以来管理混乱，问题较多而又不认真整改的部门和单位的审计监督。在具体的实施过程中，要突出对财政资金使用效益的检查和评价，防止部门领导人员滥用权力，随意支出，造成浪费或损失现象。通过审计，严肃财经纪律，促进权力主体正确对待和行使自己的权力，节约并用好财政资金，有效地防范和降低权力犯罪机率。
2．进一步推进党政领导干部经济责任审计，对相关责任人的经济决策权进行监督。新修订的《审计法》中一个重要的变化就是将审计机关对领导干部经济责任审计纳入了法律体系，由此也可以看出经济责任审计在权力监督体系中也扮演着越来越为重要的角色。领导干部经济责任审计要突出对领导干部在地方、部门组织开展各项工作中职权行使和履行情况的监督，对任职者的各种经济活动进行直接监督和责任界定，并做出客观的评价，为组织人事部门提供依据。由于党政领导干部手中都掌握着人权财权，如果权力运用不当，就会导致经济领域发生腐败，同样如果对领导干部的权力缺乏必要的监督，势必会导致权力失衡，行为失控，给党的工作造成后患，给经济发展工作造成制约。因此，审计机关要根据形势发展不断创新监督方式，善于从宏观的角度出发，检查被审计单位的经济活动，检查部门领导人在经济和事业发展方面的举措；善于从绩效的角度出发，分析领导干部在提高财政资金使用方面发生的作用，评价其重大经济决策的合法性、效益性。尤其是重大项目决策情况，探索监督部门领导人履行对一个系统的经济管理责任的方法，发挥经济责任审计在促进经济建设和廉政建设上的作用。总之，审计机关通过对领导干部经济责任审计，全面审查领导干部行使经济决策权的科学性、民主性、合法性和效益性，实现对经济决策权的制约，促进决策权力的慎用和决策机制的完善，从源头上遏止腐败。
3．确保权力服务人民，监督专项资金运作。专项资金的投向是否准确，使用是否合规，绩效是否良好，直接影响到党和政府各项决策的效果和成败，关系到众多纳税人的权利，关系到最广大人民群众的根本利益。要善于对每项资金从筹集、分配直到使用单位的各个具体环节，进行全面、深入、细致的审计。通过这几年审计可以发现，专项资金的管理主要存在以下几个问题：一是有些部门权力过大，分管的专项资金种类众多、数额巨大，导致的结果是助长了“跑部钱进”的现象，有些地方政府为了争取资金，不是根据实际需要和当地经济发展的规划，而是有意夸大项目预期经济效益，甚至不惜弄虚作假，资金到位以后往往转作他用，造成了损失浪费。二是透明度不够，一些专项资金缺乏明确的法律规范和制度规定，很多专项转移支付和中央补助地方的基本建设专项资金没有具体的管理办法或没有公开，这是造成有些专项资金安排不公平的重要原因之一。三是对有关部门的权力缺乏应有的监督和制约，有的部门既负责专项资金总量的确定，又负责项目计划的下达，还负责项目的管理情况，明显不符合权力监督的原则，容易在部门利益的驱使下产生自身权力过度膨胀，热衷于专项资金的现象。因此加强对专项资金的审计，不断规范其主管部门对资金的管理状况，使每一笔资金都投向真正需要的地方，确保权力真正服务于人民。
4．监控财政资金投资，开展经济效益审计。加强对权力的制约和监督，就必须加强对财政性资金投资项目全过程的审计监督，剖析其使用效果，披露财政性资金投资项目中的不合规现象，促进财政性资金发挥更大效益。特别是要加强对公共工程项目的审计监督，尽可能将事前、事中和事后监督有机的结合起来，通过对施工图预算、招标投标、工程决算以及项目结束后的全过程审计，同时将监督经济活动和监督法人有机的结合起来，将监督设计单位与监督施工监理、设备采购单位结合起来，有效地遏制和减少职务犯罪。
5．坚定不移地实行审计公告制度，提高审计的透明度。《审计法》规定除了涉及到国家秘密和商业秘密外，审计结果均可以公告。自审计公告制度实行以来，各地审计机关在征得本级政府同意之后，选取部分审计项目的结果利用各种媒体进行公告，得到了社会各界的普遍关注。本着“以不公告为例外”的原则，审计机关要在审计结果的处理上进一步扩大审计公告权，健全向社会公布结果的机制，完善信息披露制度，扩大信息披露范围，提高信息披露的深化度。对群众关注的影响较大的审计项目，要充分利用新闻监督，使重大的审计决定、审计建议等在巨大的舆论压力下得到落实，使群众监督和舆论监督在提高审计质量、降低审计风险、督促落实审计决定等方面发挥更大的作用。通过审计公告制度的实行，使各权力部门感到压力，也促使其更好地运用手中的权力为民谋利。
四、强化国家审计在权力制约机制中发挥作用的几点对策
1．强化国家审计对权力监督的意识。自我国成立审计机关以来，国家审计对经济的监督主要是以查错纠弊为主，审计项目从财政财务收支入手，主要还是站在规范财务管理的角度来提出审计建议和意见。党的十六大从深化政治体制改革、强化对权力的制约与监督的高度赋予审计机关更重要的职责。因此，国家审计不应仅仅是查错纠弊、促进管理，更要解放思想、与时俱进，树立促进依法治国、规范依法行政的新理念。对国家审计的经济监督作用，必须要上升到权力制约机制的高度加以认识。
2．在不断完善事后审计的同时积极探索事前、事中审计。由于各方面条件的限制，当前的审计工作仍以事后审计为主，对于出现的一些问题往往是“秋后总算帐”，这对于建立审计监督的长效机制是不利的，审计必须从源头上对权力进行制约和监督。因此，不断探索事中、事后审计，将监督的关口前移，及时发现一些苗头性、倾向性的问题，并迅速组织整改，控制事态的发展。这样变“亡羊补牢”为“未雨绸缪”，使经济活动的整个过程尽量处于审计监督之中，特别是对于领导干部经济责任审计，要尽量变以离任审计为主为以任中审计为主，避免出现带“病”提拔、带“病”换岗的现象出现。
3．加强审计项目质量控制，充分发挥审计成果的作用。为了充分发挥审计在权力制约机制中的作用，必须把提高质量贯穿于审计的全过程，在严格审查财政财务收支真实性、合法性、效益性的基础上，科学准确地界定经济责任，只有保证了审计项目的质量，审计提出的意见和建议才具有说服力，对权力的监督才会变得更加有效。
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