政府效益审计理论与实务探讨
魏海峰(江苏省邳州市审计局)
【发布时间:2009年06月19日】
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    在我国经济的不断发展和政府政务公开的趋势下,对政府绩效的评估已经已经越来越受到社会各界的重视,政府绩效审计的开展是我国经济发展的客观要求。我国的政府绩效审计刚刚起步,对如何开展效益审计需要深入研究,本文对政府绩效审计的目标、内容、程序和方法作一些粗浅的探索。

    一、政府绩效审计的目标

    政府绩效审计是指由独立的审计机构或人员,依据有关法规和标准,运用审计程序和方法,对被审单位或项目的经济活动的经济性、效率性、效益性进行监督、评价和鉴证,提出改进建议,促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。因此,政府绩效审计的目标就是对被审计单位利用公共资源履行职责的经济性、效率性和效益性进行评价。

       经济性,是指以最低费用取得一定质量的资源,即支出是否节约。主要审查和评价政府投入的各种资源是否得到经济合理的利用;效率性,是指以一定的投入取得最大的产出或以最小的投入取得一定的产出,即支出是否讲究效率;效果性,是指在多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。实际上,经济性、效率性、效益性三者并没有明确的界限区分。因此,政府绩效审计的绩效检查,必须将三方面综合进行审察、考虑。  

    二、政府绩效审计的内容

    (一)涉及公共资金、公共资产、公共建设项目方面的效益审计内容

    真实合法性审计是建立在公共资金能够科学合理预算、公共资产能够得到最有效的利用、公共建设项目能够代表公共利益取向的假设基础之上的,审计的目标是检查资金是否按预算使用;资产是否安全完整;公共建设项目的资金是否按时到位、项目是否按期完成、工程价款是否按规定结算。

    这个领域的绩效审计主要包括公共支出总体结构的合理性、公共资金分配的科学性;建设项目的投融资体制、预算执行情况;项目、资金、资产的管理情况、维护和后续运营情况、实际效果等内容。由于可从资金、资产入手审计,较多地利用财务资料进行分析,审计人员较易掌握,故而是当前效益审计最重要最可行的一项内容。

    (二)涉及管理政策方面绩效审计内容

    效益的好坏不仅仅取决于是否正确执行了政策,同样与政策制定是否存在漏洞或政策制定本身的失误有关。我们在实际工作中常常碰到查出的一些问题往往是由于制度不足、制度缺陷造成的。真实合法性审计对此无能为力,政府绩效审计则不仅能够查漏补缺,在一定程度上,它更关注未来经济活动的改进,是面向未来的审计。由于政策执行与变化的过程具有相对的延续性,审计人员可以利用在前一政策执行后的审计经验来评价新的政策制定或变动是否存在缺陷,为制订更完善更适合各地实际的法规政策提供基础资料和建议。

    (三)涉及政府部门、公益机构管理服务质量方面绩效审计内容

    目前,政府部门存在着“错位”、“越位”、“缺位”现象,公益性机构趋利性、服务意识不强等问题也很突出。比如“非典”流行、劣质奶粉事件都与有关部门未能很好履行职责有关。

    中共十六届三中全会提出“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这标志着我国政府将由管理型行政向服务型行政转变。建设服务型政府需要开展效益审计,对各职能部门、公益机构服务社会的状况进行监督评价。由于各部门职能各异,尚没有科学的考核标准,政府绩效审计又处于探索阶段,因此目前这方面的审计还很难深入开展、全面评估,但可以选择一些部门的具备审计条件的某些方面,如劳动部门的职业培训工作、教育部门的收费情况、医疗部门的医药价格等进行探索尝试。
  
    三、政府绩效审计的程序

    (一)准备阶段

    政府绩效审计的立项非常重要。公共资源用途广泛,政府部门职能各异,效益审计尚处于探索阶段,为了避免出现事倍功半的审计结果,审计机关要选择一些可行、有价值且依靠现有审计资源通过努力能够完成的项目,这就需要在计划时进行深入的调研。这一阶段的主要内容是了解社会关注的重点、国家建设项目、人大政府的关注重点、了解有关审计管辖范围内部门和单位的业务活动情况,确定可能存在的需要审计的风险因素,收集一些基础的关键信息并进行分析,确定潜在的值得进行效益审计的领域和事项,据此写出较为详细的调查报告,调查报告应包括必要性、可审性等主要内容,并提交审计业务会议讨论确定是否列入审计项目计划。项目计划下达后,审计组应深入地审前调查。审前调查后应对项目总体情况进行再评估,如不必要或不具备审计条件的应提交审计业务会议讨论调整项目计划。

    (二)方案制定和实施阶段

    这是政府绩效审计最主要的一个阶段。这个阶段的主要工作是制定初步的审计方案,根据初步方案制定“行动清单”,即各种活动的执行计划,围绕“行动清单”进行各种测试,收集和分析有关审计证据,对执行结果进行观察并反馈,在此基础上修改下一阶段的审计方案并实施,如此循环,直到达到审计目标为止。由于绩效审计的复杂性,在审计初期制定审计方案时往往不可能预见到所有可能发生的事项,也无法知道取得证据的准确性和困难程度,因此,方案制定和实施阶段是一种不断重复的循环过程。虽然如此,但在制定和修订审计方案都应当遵循以下原则:一是围绕审计目标,即注意围绕那些最能加强审计影响的事项搜集证据;二是内容清晰并且尽可能详尽,以便执行审计工作的人员理解;三是逻辑合理,以便尽可能高效地进行审计检查;四是实用有效,不需要进行大量的抽查就可以搜集足够的证据。

    (三)报告阶段

    这是一个综合性的审计工作阶段。这个阶段的主要工作是汇总审计测试结果,对结果和其他取证材料进行综合分析,进行审计总结,在此基础上列出报告的提纲,检查提纲所列观点和事实是否都有充分可靠的证据支撑,起草报告并征求被审计单位的意见,根据被审计单位的反馈意见修改审计报告,提交审计业务会议讨论定稿,印制并向人大、政府发送审计报告,同时应向审计涉及的部门发送审计报告,有条件的可向社会公告审计报告。

    需要注意的是效益审计报告往往评价的是被审计单位的核心工作,被审计单位会竭力寻找理由为自己辩解。对于审计人员的意见不能与被审计单位达成一致时,应在审计报告中说明被审计单位的观点和意见。另外征求交换意见可能需要一个相当长的时间,且是一个反复交流的过程,而目前审计法规定征求意见的期限是十天,所以可以采取一些变通的做法,如事先将报告的主要观点和事实依据与被审计单位交流等等,在正式征询前完成主要的交换意见的过程。

    (五)后续审计阶段

    审计结束后一段时间内,审计部门应对被审计单位落实审计建议的情况进行了解和评价,必要时还需考虑是否对其开展后续审计,检查其整改情况,对于需要部门协调解决的事项如未落实,应再次以专题报告的形式向政府或人大反映。这个阶段不仅是对效益审计事项的再检查,也是对效益审计工作效果的检验,对于效益审计工作的深入开展具有非常重要的作用。

    四、政府绩效审计的方法

    审计理论已由传统的财务导向审计发展到今天的风险导向审计。审计方法也发生了很大的变革,审计人员更加关注一个组织的管理全过程。政府绩效审计方法,除运用财务审计中广泛使用的审阅、观察、计算、分析等技术和方法以外,更主要的还应运用调查研究、统计分析和经济分析技术。调查研究是一种既简单又复杂的工具,它可以用来调查事实、收集信息,也可以用来收集对特定问题的不同观点。调查有面谈调查、电话调查和函证调查。调查方法在绩效审计过程中,一般要综合运用。调查方法很容易受到人为的干扰。所以,审计人员进行抽样调查时,一般要保证一定的样本量。

        统计分析也是绩效审计中用来了解情况、进行分析的常用方法。在评价经济性、效率性、效果性时,经常用统计分析的方法,可以应用回归分析、相关性分析、假设检验等统计分析的方法,找出因果关系、差距及影响原因。统计分析方法不易操作,要求审计人员具备一定的数理统计知识和数学分析能力,但是,这种统计分析方法准确性强,结论相对可靠。

        除了调查和统计分析以外,绩效审计中还要运用经济分析技术方法进行绩效测评。分析财务信息和非财务信息,以及它们之间的关系和影响进行总体评价。审计人员可以根据具体情况决定采用哪一种技术和方法,把定性分析和定量评价结合起来,以保证审计结果的客观性和公正性。

        绩效审计需要多学科的知识和创新的方法。只具备财务知识的审计人员不具备开展绩效审计所具备的胜任能力,而且缺乏评价政府工作绩效的意识、知识及技术技能。这就要求审计人员深刻地理解政府绩效审计工作,掌握包括经济学、社会科学、法律、管理、财会与工程方面等方面的知识。
    
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