国家建设项目跟踪审计是近年来我国投资审计正在探索的一项新的工作，与以往的国家建设项目竣工决算审计相比，它更强调的是对过程的控制和问题的预防。跟踪审计通过对建设项目全过程或重点环节进行的监督和检查，能够及时发现和纠正影响工程建设的问题和隐患，对于提高国家建设项目的投资效益，从源头上预防和制止腐败行为的发生，有着十分重要的作用，也是国家审计机关发挥社会经济“免疫功能”的一项有效举措。近年来，在国家扩大内需的宏观环境下，政府的投资规模日益扩大，跟踪审计也成了地方政府加强国家建设项目全过程的监督和控制、落实“三重一大”保廉工作的重要举措。但是，我们也应该清醒地认识到，跟踪审计作为一项探索性的工作，其本身还存在着许多的局限和不足，投资审计人员在进行跟踪审计时对跟踪审计怎么审、审什么有着许多的困惑，社会各界也对于审计机关的跟踪审计及其效果的产生了许多疑虑。
    一、 当前建设项目跟踪审计存在的困惑和问题
    （一） 跟踪审计工作量大，审计内容不明确
    国家建设项目是一项非常庞大的工程，不仅投入大、时间长，而且涉及的环节多、专业多、人员杂。从理论上说跟踪审计涉及建设项目从立项到竣工决算等各个环节。从目前各地审计机关的做法来看，跟踪审计所关注的内容和做法也有着较大的差别。一般都是根据自身的特点和能力，尽可能地把跟踪审计做深做好。有的几个月集中一次到现场进行审计，类似于连续的建设项目预算执行情况审计，关注的主要是建设资金的使用、工程程序的合规合法性；有的对建设项目各个重点节点进行连续的审核，对工程结算进行全面审查；有的则全过程地参与了建设项目各个环节的业务把关，包括对所有合同内容的审查、所有工程变更的审核、所有隐蔽工程的现场查验、大宗材料的价格及质量把关、工程结算价格的审定等；有的甚至提出要对工程设计方案、概算编制的科学性和合理性提出审核意见。随着跟踪审计深度和广度的不断提升和拓展，审计机关的人员配备和专业要求也越来越高，而要满足对建设项目各个环节的审核把关，即使再庞大的队伍、再多的专业配备和经费保障恐怕也难以做到。所以目前凡是搞跟踪审计的审计机关不管投资审计人员是多是少，都有一个共同的特点，那就是都忙得不可开交。跟踪审计仿佛是无垠的大海，审计游得再远也到不了边。尤其令人担忧的是，跟踪审计是一项时间周期很长的工作，不象其他审计那样，可以在第二年及时调整思路。跟踪审计项目一旦介入，建设周期之内审计机关没办法抽身。审计机关原本应该履行的法定职责—即建设项目的预算执行情况审计和竣工决算审计，则由于跟踪审计的精力牵制而不得不大幅度的削弱。
    （二） 社会各界对跟踪审计抱有过高的期望
    由于跟踪审计是对整个建设项目过程的控制，无论审计机关采取什么方式进行审计，有关各方都希望把工程中有可能出现的问题通过审计得到防范和纠正。一些地方政府把跟踪审计作为构筑“三重一大”保廉工作的重大举措，要求所有的政府重点工程审计机关都能进行跟踪审计；建设主管部门也希望通过审计的共同参与来协调解决一些事项，对某些难以处理事项的定论共同承担一些责任；而业主单位更是希望通过审计来得到工程全过程的咨询服务。而我们面临的实际情况：一是审计人员和工作任务不相匹配，审计机关内部从事投资审计的人员有限，除了跟踪审计，还要承担竣工决算审计、财务收支审计、专项调查以及经济责任审计等任务，真正能够投入到跟踪审计的力量更是有限。二是审计人员的能力和精力难以达到对建设项目全过程进行控制的目的。由于任务的需要和人员的限制，有的投资审计人员一个人要同时承担好几个跟踪审计项目的主审任务，这些人员有的只懂财务、有的只懂工程、还有的财务和工程均不太熟悉，投资审计人员在跟踪审计过程中承担了与其能力和精力不相匹配的责任与风险。三是审计机关的专业性质根本做不到对工程建设过程中所有环节及时提出正确意见的条件。建设项目是一个技术性非常强的业务，而且不同的项目其技术要求、行业跨度也完全不同，对于工程建设中出现的种种情况，到底该怎么处理，有时候审计人员很难及时作出正确判断。况且，在当今建设市场还不是很规范、政府又急于赶项目进度的情况下，现实与规范的冲突会有很多，审计人员发表意见的尺度很难把握。
    （三） 审计机关的独立性受到一定影响
    参加建设项目的跟踪审计，难免会涉及到工程管理、决策的各种环节。许多业主单位特别是政府临时成立的一些工程指挥部之所以积极要求进行跟踪审计，并愿意支付大额的审计经费，其最主要的目的在于希望在工程建设过程中得到全过程的咨询服务，为他们的决策提供一些参谋，以弥补他们本身经验不足或专业人员的缺乏。其次，工程建设过程中的协调会议，审计人员如果不参加，就难以了解工程的主要情况，掌握工程建设过程中随时出现的问题以及采取的措施等。但如果一旦参加了各种协调会议，与会各方会要求跟踪审计人员提出意见和表明态度。审计机关如果对涉及建设项目的各种事项和问题不表态，也就失去了跟踪审计的意义，别人会质疑要跟踪审计做什么？况且我们现在的跟踪审计大部分是要建设单位付出大额成本的。而如果我们表了态，你代表的毕竟是审计机关，对其他部门来说，有着一定的权威意义，也就实际上影响并参与了决策。表态错了，审计机关该承担什么责任？如果审计人员怕表错态回来研究研究，则极有可能影响了工程的进度。对于跟踪审计过程中要不要表态、如何表态，也成了审计人员比较难把握的一件事情。而且从目前跟踪审计的做法来看，建设过程中合同的签订、各种计价支付，一般都要求跟踪审计人员进行审核，出具审计意见单，实际上已经成了建设项目内部管理的一个环节，直接参与了工程的管理。在跟踪审计过程中审计人员很难保持独立和超脱。
    （四） 社会中介机构的审计质量难以得到保证
    无论是建设项目的跟踪审计还是决算审计，大部分的工作还是通过组织中介或是委托中介来完成的。在跟踪审计尚无操作规范、审计机关人员不足的情况下，国家审计机关希望依靠社会中介机构来实现审计的目标，有的甚至把过程审计的全部的任务交由中介机构去完成，审计机关只负责出具审计报告或盖章认可中介机构的报告。而社会中介机构实际上是通过国家审计才接触跟踪审计的，对如何进行跟踪审计并没有太多的经险，需要审计机关来主导整个跟踪审计。在双方目标都很不明确的前提下，跟踪审计的任务却在大幅度地增加，跟踪审计的质量存在着很大的隐患。一是由于社会中介机构的性质不同，角色不同，在审计过程中的着眼点和出发点与审计机关有着明显的不同。社会审计人员注重于工程计量计价这些技术性的工作，侧重于对施工单位的检查，而对于国家审计更为关注的决策程序的合法合规性、管理过程中的隐患和问题，中介机构人员并不擅长。工程审计需要监督的对象，不仅仅是施工单位，还涉及主管部门、建设、设计、监理等单位，社会中介机构的性质决定了它不可能对工程施工涉及的各方人员进行有效的监督。二是从目前的情况看，真正能够承担起跟踪审计任务的社会中介机构并不多，而且这些机构里面高素质的工程技术人员、工程财务人员也十分有限。入围审计机关投资审计业务的一些中介机构，既在省级，又在市级、县级审计机关承担工程跟踪审计和决算审计的任务，既承担审计机关的又同时承担主管部门的、业主单位的投资审计任务，投入到每一个跟踪审计项目中的业务力量难以得到有效的保障。而为了经济利益，对于各方的委托业务，中介机构往往是来者不拒。三是社会中介机构的从业人员，毕竟不同于审计机关，有着较强的纪律约束。中介机构人员的流动性较强，而且许多中介机构从业人员不仅参与工程项目的跟踪审计，还参与其他工程项目的标底编制、招标代理、工程监理等业务，与许多单位、部门有着千丝万缕的联系，不能排除个别人在利益驱动下的某种妥协。而由于建设项目环节众多，审计机关的现有力量，又难以做到对中介机构参审人员进行有效的管理。
    （五） 跟踪审计率费没有标准、费用列支渠道不明
    目前有些地方的国家建设项目已全面推行了跟踪审计，除了审计机关对重大的建设项目进行跟踪审计外，其他的国家建设项目一般由主管部门、建设单位组织跟踪审计。不管是那个部门进行跟踪审计，其主要的工作还是通过组织和委托社会中介机构来完成的。目前跟踪审计在费用支付方面面临着下列几个问题：一是国家建设项目特别是重点建设项目，投资额大，如目前的重点项目投资总额动辄几十亿、几百亿，每一个跟踪审计费用几百万、上千万乃至几千万，财政根本无法安排这么多的资金用于审计，跟踪审计的费用基本上都由建设项目本身来承担，增加工程的投资。这就造成了由监督对象出钱对自己进行监督的怪现象，在情理上难以解释，也使得监督的实际效果大打折扣。二是国家建设项目的概算是按照国家规定的项目组成和标准来编制的，没有跟踪审计这一内容，跟踪审计费用列支的渠道不明确，费用列支缺乏法律依据。三是现有建设项目的各项收费标准中，对跟踪审计的费率没有明确的规定，各地对跟踪审计费用支付的标准也存在较大的差别。由于跟踪审计的深度、方式、介入的时间点不一样，工作量存在很大的差别，审计机关对于如何确定费用心中没有太大的把握。如果要真正做到理论上的全过程的跟踪审计，工作量非常大，不少中介机构提出要按建设项目全过程造价控制的标准进行收费，对于投资额大的建设项目而言，上述费用是十分巨大的，跟踪审计的成本非常高。
    （六）审计与其他法律主体责任模糊
    按照国家的相关法律法规，计划管理部门对国家重点工程的招标投标实施监督；业主单位对工程的建设资金、工期、工程质量、生产安全进行管理；监理单位依照法律、法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。而且业主单位与涉及工程的勘察、设计、施工、监理等单位均签有经济合同，有明确的法律关系和责任追究条款。而实施跟踪审计之后，需要对上述单位所做的工作进行审核，而且这项工作也是收取费用并与业主单位签有法律合同的，这就在一定程度上谈化了其他部门的责任。其他单位没有尽到责而审计又没有发现该追究谁的责任？事后发现一些环节出了差错，造成了不良后果，审计机关事前没有提出意见又该承担什么后果？有些政策难以处理的一些事项，建设单位一定要审计机关出具审计意见，实际上是将责任和风险转嫁到审计头上。此外，在跟踪审计过程中，社会中介机构往往是以协审名义参加审计的，收费但并不对外承担法律责任，出具审计报告的主体是审计机关。这也在一定程度上造成了权利与责任的不对等。
    （七）审计机关的廉政风险在加大
    在跟踪审计作为“三重一大”保廉措施的同时，审计机关在投资审计中的廉政风险在加大，在所有的审计机关，目前最关心也最为担忧的也是投资审计，尤其是投资审计中跟踪审计的廉政问题。首先，审计机关全过程参与了建设项目的整个过程，需要对工程决策过程中的一些事项提出意见，由于审计机关的特殊地位，这些意见也往往对最终的结果有着重大影响，这也实际上赋予了审计人员的某种权力。而建设项目过程中的许多事项又往往跟经济利益直接挂钩，相关人员的说情、利诱会比其他审计项目来得更多。第二，审计机关没有跟踪审计的经验，也缺乏相关的人员以及完整的机制来对跟踪审计中有可能出现的问题进行有效的预防。跟踪审计周期长、环节多，不可能象其他审计项目一样有好几个熟悉业务的审计人员同时参加审计，进行互相的牵制和监督。第三，跟踪审计大都组织或委托社会中介机构来进行，从某种意义上来说，国家审计机关是社会中介机构跟踪审计业务的主要客源。与社会中介机构从事的其他审计业务相比，跟踪审计的收入及利润空间更大。跟踪审计业务的多少、费率的高低与社会中介机构的经济利益有着太过直接的关系，投资审计人员难免会受到更多的关注与重视，拉拢与腐蚀。此外，在审计机关的跟踪审计项目中，中介机构是以协审的身份参加审计的，代表的是审计的行为，中介机构人员的言行举止直接影响着审计机关的声誉。
    二、 对于完善建设项目跟踪审计的思考和建议
    建设领域的管理、建筑市场的完善是一个系统工程，需要各个部门各司其职、各负其责、协同配合。审计在其中有着重要的作用，但这种作用是有限的。审计的主要功能还是在于通过抽查来发现和反映问题，起到的应该是威慑作用而不是管理作用。审计不能仅凭热情和美好的愿望，做超越于自己能力的事。也不能事必躬亲、怀疑一切、大包大揽，代替别人做事或是把别人做过的事情全都重复一遍。不切实际的苦干在使审计人员身心疲惫的同时，也会严重影响审计机关的信誉。
    （一） 加强宣传,使社会各界特别是地方领导对跟踪审计有一个正确的认识
    在国家扩大内需增加基础设施投入的宏观环境下，为了有效地控制工程成本、预防和遏制工程建设过程中腐败行为，避免“竖一幢楼、倒一批人”的现象重现，各级政府把希望寄托在审计身上，希望通过审计的全程把关来预防这些问题。业主单位、其他管理部门也都对审计抱有一些不切实际的希望，这些都在情理之中。投资审计应该通过创新和挖潜，在职责范围内为国家建设项目的顺利推进努力把好关、站好岗。但是，审计部门也应该做好宣传、搞好沟通，消除地方领导和其他单位（部门）对我们一些不切实际的期望，强调审计的局限性以及审计与其他部门职责的区别，促使投资相关单位、相关部门自觉履行职责，协同规范投资市场。
    （二） 要对跟踪审计作科学的定位
    跟踪审计作为投资审计的一种探索，有着积极的意义。但它毕竟还是在探索初期，许多方法和经验并不成熟，在目前情况下，不具备大规模普及和推广的条件。审计机关可以根据自身的力量，选择少数几个重点项目进行跟踪，可以把跟踪审计项目作为投资审计深化的一个点，通过跟踪审计，全过程地了解和及时发现当前工程建设过程中可能出现或是已经出现的问题，针对一些典型性的问题，延伸到其他建设项目中，进行专项调查，从而从宏观层面提出建设性的意见和建议，起到以点带面的作用。在审计内容上，跟踪审计应该围绕资金、管理、程序等审计机关擅长的方面开展检查和监督，而对于工程技术、质量安全等专业方面的内容建议其他行政主管部门加强管理和监督，工程的计价可以由主业单位自行委托中介机构进行，审计机关进行必要的抽查。在审计方法上，跟踪审计不是全过程的工程造价控制，不参与工程的管理与决策，而是一种分阶段的事后审计。跟踪审计应保持审计的独立性，尽量避免出现由于审计而延误工程的问题。
    （三） 逐步制定和完善跟踪审计的操作规范，明确跟踪审计的操作内容
    审计操作规范对审计工作具有较强的指导作用，跟踪审计的操作规范可以参考其他地方的经验，但不能照搬照抄，必须根据当地的条件和特点制定，重在可行性与可操作性，并且随着实践的织累逐步地完善和修改。操作规范首先必须明确跟踪审计怎么做、做什么，是全面核实还是部分抽查？什么时候进行介入？以什么方式提出意见和建议，中介机构的责任及风险控制等等。此外，有关跟踪审计从方案准备、审计通知、阶段性报告到决算报告的一系列程序和文书规范必须抓紧制定，并在实际上加以完善和修改。特别是跟踪审计的阶段性报告，多长时间出一次，反映一些什么情况，这些都将直接影响跟踪审计的实际效果。
    （四） 规范协审费用支出，严格控制跟踪审计的成本
    一是根据审计的定位合理确定跟踪审计的工作量。跟踪审计不是重复别人的工作，而是对别人的工作进行抽查监督，因而工作量的确定对审计费用的合理定价有着决定性的影响；二是对于跟踪审计项目，审计机关可以制定标准和要求，通过公开招标的办法确定协审单位和协审价格，以保证公开性和公平性，降低审计机关的廉政风险；三是在控制数量、把握审计内容的前提下，跟踪审计的协审经费应尽量由财政来安排，实现“谁委托、谁付费”，从而明确跟踪审计各方的责任，强化跟踪审计的监督功能。
    （五） 强化风险意识，严格控制审计质量
    质量是审计的生命线，审计机关要根据自己的能力合理确定跟踪审计的数量，强化跟踪审计的管理，提高跟踪审计的质量。审计机关实施的跟踪审计项目，审计机关人员必须能够挑起大梁，对工程有着全面的了解，能够起到对整个跟踪审计项目的控制和指导作用，不能过多地依赖于社会中介机构。社会中介机构作为协审单位，顾名思义只能起到审计的助手作用，那种完全放手由中介机构进行跟踪审计的项目，是达不到跟踪审计的实际效果的。要在实践中不断规范跟踪审计的操作，加强对跟踪审计从业人员的业务培训和廉政教育，完善对协审单位的考核办法，使跟踪审计在国家建设项目的顺利推进中发挥更大的作用。









                                  

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