审计转型期间面临的问题与对策——学习实践科学发展观专题调研报告
许华柱(江苏省苏州市审计局副局长)
【发布时间:2009年05月25日】
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    伴随改革开放而诞生的新中国审计制度,经历了26年风雨路程,苏州审计工作紧紧围绕经济建设中心,依法履行审计监督职能,适应苏州改革开放的步伐,在实践中创新,在创新中发展,在发展中壮大。尤其是在惩腐倡廉,打击经济犯罪,维护经济秩序,加强财政管理,推动财政体制改革,发挥了其他职能部门难以替代的作用,赢得了党、政府、社会公众的高度关注和赞誉。然而,随着社会主义市场经济体制的建立与完善,公共财政体制框架的构建,传统的审计思维定势、审计方式方法、审计技术手段、审计重点内容、审计服务标准等面临严峻的挑战。由传统审计向现代审计转型是审计人员、特别审计机关领导干部不可回避的问题。根据深入学习实践科学发展观活动安排,笔者结合苏州审计实践进行了专题调研。
    一、审计转型期间面临的主要问题
    国家审计署2008—2012年审计工作规划中提出了“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”指导方针。由此可见,传统审计只有加快向现代审计转型,才能全面履行《宪法》《审计法》赋予的审计职责,才服务经济社会又好又快地科学发展,才能真正发挥审计在经济社会运行中的“免疫”功能。但是,目前在审计理念、审计组织架构、审计技术方法、审计队伍建设和审计行为等方面与科学发展观的要注存有较大差距。其突出表现是:
    第一:现行审计管理体制与审计监督职能的基本要求不相适应。从现行审计管理体制的属性来看,我国的审计只能是政府的内审机构,审计与审计对象同属一个行政领导之下,审计机关的人事任免、经费保障、问题披露、成果利用等,受制于本级政府甚至审计对象,其上级审计机关无能为力,长此以往,审计将失去履行职责的独立性。虽然有关法律对审计机关的人事任免、经费保障等作出明确规定,但执行中并非严格到位,尤其是基层审计机关的主要负责人更换频繁,有的县级市的审计局长10之内换了5任,有的到位工作不满一年就换岗,有的副职占编过多,仅 30余名的编制副职高达就占到5—8位,有的地方把审计局作为乡镇干部调剂局。在城区审计机关人员编制只有五六人,寥寥无几的编按制,既要做审计工作,又要做工、青、妇、保密、扶贫帮困、结对共建等工作、还要承办区委、区政府临时交办任务。可以说,现行城区审计机关的编制状况,既不能发挥审计的建设性作用,更不符合履行法定审计质量控制程序要求
    第二、审计结果公开力度与审务、政务公开要求不相适应。根据国家审计署五年规划的要求,审计结果以公开为原则,不公开为例外。就是说,除审计内容涉及国家秘密和商业秘密事项,审计结果都应当向社会公开,以满足人民群众知情权、参与权、监督权的需求。但是,目前基层审计机关的做法却与国家审计署的五年规划要求相反,审计结果公开成为“例外”,不公开反倒成了“原则”。即使公开的审计结果也仅是一些专项资金、工程投资项目。大量的经济责任审计、部门预算执行审计、财政决算审计、企业审计、金融审计、外资运用审计、国土资源与环境审计情况等都未作公开。事实上审计结果公开是一把“双刃剑”,它既反映被审计对象执行国家政策法规情况,又是对审计质量的检验。如果我们不加大审计结果公开的力度,将对推进法治政府、“阳光政府”、诚信政府建设带来负面影响。
    第三、审计人员的能力素质与服务科学发展的需求不相适应。随着改革开放的不断深入和各项经济社会事业的发展,审计工作已经进入一个调整转型期,即正在由财务收支的真实合法性审计向绩效评价审计转型,由查错纠偏审计向决策服务审计转型,由传统审计向现代审计转型。这种调整转型不仅是适应国家形势发展的客观需要,也对审计人员的能力素质提出了更高的要求。但是,目前审计队伍的专业结构和能力素质却存在着“四多四少”:懂财务知识的多,懂宏观经济知识的少;用传统方法审计的多,用现代信息技术审计的少;懂财经法规的多,懂相关政策法律法规的少;审计人员职称结构中会计师、审计师多,其他职称与复合型人才少。审计工作需要我们审计人员既懂微观经济管理又懂宏观经济管理,既懂会计专业知识又懂相关专业知识,既懂经济管理又懂行政管理,拿起账薄报表会计计算、会分析,走向社会会观察、会调研,坐下来办公会思考、会总结,对上能参善谋,对下会宣传党和国家的方针政策。由此可见,目前审计机关的人员知识结构与服务科学发展的要求相差甚远,提高审计人员的能力素质迫在眉睫。
    第四、繁琐的审计程序与服务党委政府决策效率要求不相适应。目前,审计机关的一整套审计质量控制程序,侧重于审计风险的防范。但是审计成本高和审计效率低,与基层审计对象的实际不相适应,与基层审计机关人员少、任务重的现状不相适应,与本级党委、政府对审计机关工作效率要求不相适应。日常审计的大量时间不是用在审计现场,而是耗费在繁琐的内部审计程序中。审计署关于审计质量控制100条,是针对审计署审计对象资产量大、涉及面广、下属单位多、管理层次复杂、审计周期长等情况而制定,只要地方审计机关参照执行,并非强调必须执行。在基层审计机关有相当一部分甚至大多数审计项目,资金量小、涉及面窄、组织结构单一、审计周期短、很多情况不审计就已掌握。然而、目前从省审计厅到县区审计机关都在按照这个模式照搬照抄,不敢越雷池一步,并以此作业考核依据,这就造成了一些立项科学、预见性、前瞻性、服务针对性较的审计项目或审计调查项目,失去或错过了为本级党委、政府决策服务的时机,由此可见,基层审计机关的审计质量控制程序与内部考核机制应予改革。
    第五、传统的思维定势和审计方法手段、计划管理方式与新形势下审计职能不相适应。传统的审计思维定格在财务收支、资产负债等方面,其手段往往侧重于手工方式,就账查账、就事论事,反映和揭露的问题往往是一些具体的、微观的、个体的、事后的、静态的,不具有前瞻性、预见性、系统性和行业性,对促进体制机制的完善和服务科学发展作用不大。审计结果和审计建议往往不是“雨后送伞”,就是事后诸葛亮。因此,目前这种审计项目管理方式,审计方式方法,审计成果的开发利用,对新形势下审计职能作用的发挥是弊多利少。久而久之,基层审计机关地位和作用不是被外力所否定或视为可有可无,而在于自身创新不足,审计理念和方法陈旧,审计手段与技术落后,被快速发展新的形势所淘汰。
    二、存在问题的主要原因
    上述问题只是审计转型期的表面现象,冷静的、深入的、理性的分析导至问题真正的原因错综复杂,有客观的、有主观的、也有体制机制因素。有历史积淀的老问题、有发展中形成新问题,还有审计职能定位的认识问题。笔者认为存在这些问题剔除审计体制机制方面原因之外,就审计自身的主观原因有:
    (一)对科学发展观的学习认识不到位。从根本上讲,基层审计牢固掌握党的实事求是的思想路线、运用马克思主义的立场、观点、方法去观察事物、认识规律、指导实践的水平还有待提高,自觉站在战略和全局的高度,对审计在新时期发展现状的认识不够全面深刻,日常工作中满足于习惯的、传统的思考问题和处理问题,等待上级明示、被动应付的多,积极地、主动地、创造性地围绕大局服务中心工作少,自觉运用科学发展观掌握审计工作的发展规律不够科学和准确,认识规律、探索规律、运用规律的自觉性和能力有待于进一步提高。
     (二)开拓创新意识与创新举措不到位。一是在机制制度方面创新不够。考虑到审计工作长期以来在一些具体做法上的延续性、业已树立的审计形象和较大社会影响,对改革创新机制制度缺乏大的魄力和气度。如,在机关管理方面,对如何依靠进一步完善制度、创新机制,运用信息化成果从根本上实现科学管理还有一定差距。二是在履行对全市审计工作的指导管理上创新不够。近年来,全市审计机关自觉贯彻落实科学发展观,主动创新审计职能的多种实现形式,在实践中创造了许多新鲜经验。但我们深入基层寻计问策,拓展创新思路,提出创新办法,推动工作创新的具体措施较少;没有很好地建立起发现、交流、推广开拓创新形成好做法、好经验的机制制度。三是队伍建设创新力度不足。针对深化改革过程中利益格局调整给审计干部带来的思想冲击,以科学发展观为指导,加强和改进思想政治工作,不够及时到位;队伍建设和发展中遇到的突出问题,通过制度创新从机制改进予以解决的意识不强、研究不够、办法不多。
    (三)统筹协调全面履行职能不到位。统筹协调好审计工作的方方面面,是实现审计工作科学发展的重要保证。在工作部署和处理一些关系审计工作发展的重要工作时,着眼全局、统筹协调的工作力度不够大。导致全面履行审计监督职责、提升依法审计的能力和水平等方面工作力度不足;在加强审计计划管理方面,审计计划的指导性作用与审计项目落实时有不相符合、不相协调的现象从而导致全面履行审计职责、人才队伍建设、审计运行机制制度等方面存在不足。
    三、加快审计转型的对策
    通过对上述问题的原因分析,我认为审计转型期间千头万绪,当前一个时期乃至今后较长一个时期,需重点抓紧抓好的工作是:
    其一、解放思想,提高审计转型认识
    审计工作是政府工作的一部分,必须以科学发展观作为审计工作的灵魂和行动指南,审计的第一要务是维护国家财政安全;审计的目的是维护人民群众的根本利益,推进依法行政,维护社会主义公平正义;审计的工作目标、出发点和落脚点是“推进法治,维护民生,推动改革,促进发展”。审计机关要用战略眼光和战略思维深刻审视审计工作所处的环境变化,跳出审计看审计,以人为本强审计,统筹发展谋审计,服务大局兴审计。审计干部要有干事创业的祟高追求,昂扬向上的精神状态,舍身忘我的拼搏精神,切实增强“五个意识”:即增强创新意识,敢闯、敢试、敢担责任、敢冒风险;增强发展意识,加大工作的主动性和灵活性;增强全局意识,发挥团队精神,加强协作配合;增强求实意识,克服浮躁情绪,杜绝急功近利,集中精力求真务实;增强廉政意识,要有先天下之忧而忧,后天下之乐而乐的胸怀,堂堂正正做人,清清白白干事。积极探索新形势下审计工作的新办法、新手段、新途径,以思想大解放推动审计工作上新台阶。
    其二、确立目标,有序推进审计转型
    审计机关作为国家经济社会运行的“免疫系统”,在服务经济建设中,扮演着重要角色,我们应抢抓机遇,努力找准审计与地方经济建设的最佳结合点的切入点,科学确立审计转型目标,在审计内容上,由微观转向微观与宏观并存,更多地关注宏观。在审计重点上,由真实、合法审计转向真实、合法审计与绩效审计并存,更多地关注绩效审计。在审计方式上,由个案审计转向个案审计与专项审计调查并存,更多地关注专项审计调查。在审计手段上,由手工账目审计转向手工账目审计与计算机审计并存,更多地关注计算机审计。在审计对象上,由单位、项目审计转向单位、项目审计与领导干部经济责任审计并存,更多地关注领导干部经济责任审计。在审计结果利用上,由封闭转向封闭与开放并存,更多地关注开放。就目前而言,应重点抓紧抓好七个方面的审计监督:一是关注公共财政体制的建立,进一步深化财政预算执行审计;二是关注城乡一体化建设,进一步深化政府投资项目审计;三是关注民生与和谐,进一步深化社会事业专项资金审计;四是关注资源节约环境友好机制体制的建立,进一步深化资源和环保资金审计;五是关注统筹区域经济发展,进一步深化金融和企业审计;六是关注社会主义新农村建设,进一步深化财政转移支付和支农资金审计;七是关注权力制约的监督机制,进一步深化领导干部经济责任审计。
    其三、整合资源,扩大审计转型效应
    市委提出“双保双扩双转”应对国际金融危机的战略决策,与此相对应,审计工作组织方式和管理方式也必须随着经济发展变化而创新,把审计工作统一到经济社会统筹发展的要求上来,重点抓好三个方面的工作。一是统筹全市审计工作。全市审计机关要把服从服务于经济工作中心,服从服务于党委政府宏观决策、服从服务于人大的法律监督作为审计工作的根本要求,更加注重从整体性、效益性、宏观性和建设性推进财政预算执行审计,促进依法理财,依法行政;更加注重把审计重点建设项目财务收支与审计工程造价、工程质量、建设程序、项目管理、投资效益结合起来,促进提高政府重大投资项目管理水平和投资效益;更加关注民生和新农村建设,切实维护人民群众根本利益,促进社会公平;二是统筹全市审计力量资源。打破上下级审计机关、机关内部各部门之间的界限,实现上下联动、内外结合,科学配置和合理使用审计力量资源。审计计划要树立全局观念和宏观意识,突出重点,计划按排要留有余地,保证有一定力量完成党委政府、人大、政府领导临时交办的各项任务。坚持走以扩大审计人员知识内涵为主的路子,努力在改变审计人员知识结构、培养“一专多能”复合型人才上下功夫,不断提升审计干部队伍的理论水平,政策水平和工作能力,打造一批查找问题线索的能手,综合分析研究的高手,计算机应用的强手,提高审计队伍承担繁重任务的攻坚能力。三是统筹全市审计成果的运用。全市审计机关必须把统筹全市审计成果运用作为一项重要任务,加强协作,凡是全市统一组织的审计项目,必须向市局提交相应的审计信息,使更多的审计情况进入市领导决策。
    其四、严格管理,探索审计转型途径
    审计的建设性作用,是审计作为经济运行“免疫系统”的基本要求,而一流的审计队伍,高标准、高质量赋有建设性作用的审计结果,决定了审计的生命力。结合开展深入学习实践科学发展观活动,全市审计机关应从五个方面探索发挥审计建设性作用的有效途径。一是围绕经济发展大局,做科学决策的“孵化器”。在实施项目审计和开展专项调查的基础上,通过对大量的审计和审计调查第一手资料进行汇总、整理、加工,注重从多层面进行综合归纳和提炼,强化分析研究,从完善机制、体制、制度角度进行深入思考,寻找从源头和根本上解决这些问题的意见和建议,为完善宏观调控政策法规和决策措施提供准确可靠的信息,积极促成审计成果转化为政府及有关部门决策的依据。二是加快推进效益审计、做提高行政效能的“催化器”。将关注宏观层面的制度建设,评价资金使用绩效作为今后审计工作的着力点,紧扣“三条主线”,积极开展效益审计。以“人、财、物”为主线,将人力资源、资产配置、部门行政经费预算管理纳入效益审计范畴,促进政府部门提高工作效率和效益;以“责、权、利”为主线,奖管理、责任、效益统一纳入效益审计范畴,使国家和地方经济不断朝着科学、高效、节约、可持续的方向发展;以“决策、执行、效果”为主线,将实施和决策纳入效益审计的范畴,对资金、质量和效益进行综合审核评价,促进提高行政效能。三是加强经济案件查处力度,做反腐倡廉的“免疫器”。全面履行审计职能,集中力量,选择重点领域、重点部门、重点项目和资金进行审计,将审计工作与社会关注的热点、难点紧密结合,注重发现和揭露拢乱市场经济秩序和贪污贿赂、侵占国有资产、损失浪费等问题,提出建设性意见,促进有关部门完善相关政策和制度;增强查处大案要案意识,注意发现腐败线索和信息,不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤,彰显审计治本的功能。四是狠抓审计跟踪整改,做依法行政的“助推器”。将审计整改列入重要工作日程,主动争取各级党政领导的支持和有关部门的配合,帮助被审计单位建章立制,强化内部,使内部管理步入经常化,规范化轨道。要建立审计整改的长效机制,进一步完善审计整改反馈和通报制度,审计督察制度和审计回访制度,制定督促、催办审计整改的具体措施,使审计整改责任到人,措施到位。五是加快审计知识更新,做服务科学发展的“存储器”。简化审计程序,提高审计工作效率,将审计对象根椐资金量大小,会计核算的规范围,内控制度建立与执行情况,审计频率与审计建议整改落实情况,分成ABC三类,A类项目和省以上统一组织的项目执行一般审计程序,B类项目执行部分一般审计程序,C类项目执行简易审计程序。把审计人员从繁琐的审计程序解放出来,提高审计生产力,用更多的时间与精力,加强人才队伍建设,学习新知识、新技能,研究新情况、新矛盾,提高科学执审的能力与素质。同时建立和完善审计人才专家库,建立和完善审计知识网络咨询服务中心,不求所有,为我所用,真正解决新形势下审计“知识危机”问题,让审计机关在服务科学发展过程中发挥智囊“存储器”作用。
    综上所述:围绕中心、服务大局是国家对审计工作的必然要求,也是审计事业发展的必然选择。各级审计机关和全体审计人员必须直面挑战,更新知识,勇于创新,加快审计转型,只有把审计工作融入经济建设大局之中,以科学审计理念服务科学发展,才能取得党委、政府重视支持和信任,才能取得主动权,才能在实现苏州经济又好又快新跨越之中,有所作为,有所地位,有所贡献。




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