预算执行审计是《审计法》赋予审计机关的一项重要职责，是审计工作的主要组成部分。随着预算执行审计近十年的深入开展以及财政改革的深入推进，财政违规违纪问题不断减少，财政收支管理开始由浅入深，逐渐走上规范的轨道。由于财政的这种转变，我们的审计思路、工作方式和方法应及时跟上这种步伐，不断深化预算执行审计，提高预算执行绩效的积极作用。本文围绕深化县本级财政预算执行审计有关问题谈几点想法。
    一、关于预算执行审计的目标
    多年来，预算执行审计以真实性、合规性、合法性为审计的主要目标，是与我国的财政现状相适应，审计取得巨大的成绩，证明审计目标是正确的。但随着公共财政和阳光财政的逐步建立，部门预算、转移支付、政府采购、收支两条线、国库集中支付等财政体制改革的深入，财政的收支逐步公开化、透明化，财政资金出现违规违纪的概率越来越低。如果预算执行审计继续把真实、合法、合规作为审计的主要目标，不作适当的调整，那么审计的成效将越来越差。目前，我们在审计中发现，有些财政管理事项难以用合法、合规性简单地去判断和评价，但用绩效的方法去评价财政资金的管理，包括是否存在损失浪费和财政资金是否有效益的问题，审计成效更为明显。因此，把财政资金的效益性列入审计的目标非常有必要，将来以效益性为目标的审计份量会越来越重。从2006年起，我们县审计局已把效益目标列入重要的审计目标之一，真实性、合法性、效益性三大审计目标并重，目前，预算执行的效益性在每年的审计工作报告和审计结果报告中占据着重要的份量。
    二、关于预算执行审计的范围
    财政预算执行审计是对政府部门组织财政收支的经济监督，审计对象涉及到财政收入的征收、上缴部门以及使用财政资金的部门和单位。但以往的预算执行审计，在审计对象上只审计财税部门，在审计的内容上只审财政收支的结果。由于审计对象和审计内容有限，审计比较肤浅，难以向纵深发展。因此，预算执行审计要取得良好的效果，应该以财政部门收支审计为基础，向上、向下延伸。向上延伸，就是审计财政资金分配的过程，财政资金的分配包含预算的编制、分配、批复和调整，它与“财政收支”两者之间的关系是：财政资金的分配是财政收支的源头，财政收支是财政资金分配的结果。在某种程度上，对财政资金分配的审计比财政收支的审计更重要。近几年，我们县审计局把财政资金的分配作为重点审计的内容之一，收效明显，在预算执行过程当中，预算编制不科学和不准确、预算指标未下达和预算指标调整存在随意性等问题逐渐被揭露，县人大常委会在审议审计工作报告时给予充分的肯定。向下延伸，就是在财政部门收支审计的基础上，把审计重点向各个职能部门的部门预算延伸，有财政资金二次分配权的重点部门、重点领域更是延伸的审计重点，近几年我们在对教育、国土、环保、科技、国资收益、社保基金、政府举债和基本建设投资项目的审计取得良好的成效，特别是对近年地方政府通过多种渠道、多种方式举债审计，基本上摸清全县举债的现状，对举债的计划性、效益性和归还能力进行评价，引起政府的重视。
    三、关于预算执行审计工作方式、方法
    财政预算执行审计监督具有层次高、要求高、涉及面广、难度大等特点，要开拓预算执行审计的新局面，需要不断摸索和改进审计工作方法和审计技术及审计技巧。
    ㈠审前调查切实可行。财政预算执行审计需要掌握的财政信息是贯穿于财政日常工作中，它涉及政府的中心工作，涉及到社会的热点和焦点，涉及到财政改革的新举措、新进程、新动态，还涉及以往财政预算执行的历史情况，且财政信息点多、面广、变化大。对财政信息掌握的充分程度将直接影响到审计的成效。因此对财政预算执行审计的审前调查不能仅仅套用一般性的审前调查方法，应该将预算执行审计的审前调查切实可行。采取与财政税务部门经常保持沟通联系、定期收集资料等方式，了解财税运作的新动向和财政收支结构的新特点；了解政府和有关部门为加强和规范财政管理制定的政策措施；了解财政预算和计划的编制、下达、调整、分配、审批、拨付和重大支出等有关情况资料。通过平时的信息收集，对整个审计项目有一个全面综合的了解，为进一步实施财政预算执行审计，提高审计的质量和效率奠定基础。
    ㈡与其他专业审计相结合。由于预算执行审计牵涉点多、面广、线长，是一项统揽全局的系统工程，但由于预算执行审计时间紧，覆盖面受限，具体项目的深入程度受限，必须与专项资金审计、建设项目审计、经济责任审计等紧密结合，形成一个既分工，又合作的审计整体。只有将各专业审计与预算执行审计的内容和目标相衔接，才能拓宽预算执行审计的领域和范围，进一步丰富和提升预算执行审计的成果，最大限度地发挥预算执行审计的整体效益。如财政预算执行审计与经济责任审计相结合，充分利用经济责任审计中，组织、纪检、监察部门大力支持，被审计单位高度重视的优势，使两项工作互相结合，从而扩大审计的广度与深度，最终扩展和深化审计成果。
    ㈢推进事中审计。财政预算执行是政府依法行政的具体体现，目前的预算执行审计实际上是对上年预算执行结果的审计，即使发现问题，由于问题已经出现，后果已难以挽回，这就是事后审计的局限性。为弥补这种局限性，服务于政府的中心工作，有必要改变以往只是对预算执行结果静态的事后审计的单一模式，实现事后审计与对预算管理全过程的事中审计相结合的复合模式，积极推进事中审计。一方面，从预算分配入手，检查预算项目是否细化、分配是否合理、指标预留是否恰当，预算报批程序是否合法、分配过程是否透明，及早发现预算编制审批过程中的问题，规范预算分配行为。另一方面，从财政资金使用入手，选取重点的部门和单位，检查是否存在改变财政资金具体用途，挪用、侵占财政资金等使用不合规、不合法，以及资金审批制度不明晰、程序欠规范等管理不到位的问题。实现事中、事后审计有机结合，深化审计成果。
    ㈣运用信息化辅助审计。财政预算执行审计面对的是庞大的数据资料。近年随着财税部门“金财工程”、“金税工程”的推行，财政部门已逐步运用计算机对财政资金进行核算和管理。财政预算执行审计不能停留在手工查账的落后层面，而要适应形势，运用先进的信息化手段进行辅助审计。现在赣榆的做法是：一是充分利用财税部门和预算执行单位的财务核算系统、业务管理信息系统等，收集、整理审计资料；二是积极推广应用审计AO软件，实现审计手段上层次、上水平；三是研发财政预算执行审计资料库，系统地、历史地、动态地反映财政预算执行情况以及财政预算执行审计情况，为更好地开展财政预算执行审计提供信息平台。只有适当的审计方法与先进的审计手段有机结合起来，才能提高财政预算执行审计工作的效能。
    ㈤审计与审计调查相结合。当前，我国正处于经济体制转轨、社会转型的特定的历史时期，一方面，财政预算执行审计中发现的许多情况，是涉及改革发展的带有体制性的深层次问题，不能一概以对错作评论。另一方面，财政预算执行审计点多面广，对象复杂，取证困难。对待这些问题，常规的审计方法有时难以适应，因此，为更好地对预算执行情况进行评价，发现预算管理中存在的普遍性、倾向性的问题，可充分利用审计调查的手段去达到审计目的。审计调查灵活性强，形式多样，利用审计调查，可使我们跳出账外，从被调查事项中的管理、机制、体制、法制等方面去发现和评价审计中所碰到的问题。审计与审计调查相结合既可节省审计时间、节约审计成本，又能弄清事物的真相，充分发挥财政预算执行审计为宏观决策服务的作用。
    四、关于预算执行审计结果的运用
    财政预算执行审计的结果是审计的工作成果，能否发挥其作用是审计机关能否履历好审计监督职能的重要表现之一，审计机关在搞好现场审计的同时，更应搞好审计结果的运用。但客观现实是，预算执行审计的结果整改难是存在的，有的地方财政部门甚至发展成你审你的，我做我的，对审计提出的审计意见视而不闻。这种现象有的与当地的社会环境、法制观念有关，有的与审计结果的质量有关。只就审计结果的质量来说，有下面的问题需要关注。一是避免审计结论简单化。有的审计人员容易机械地将发现的问题与法规对照，然后下结论被审计单位违反了哪一条规定，而不顾问题产生的根源，问题存在的历史的、社会客观的原因，被审计单位因此对审计结论往往不接受、不理解，进而影响问题的整改。因此，对预算执行审计发现问题的评价和处理，结论不能简单化，应该本着规范各项财政管理，推动公共财政体制建立，促进预算管理的科学化，提高财政管理水平为宗旨，实事求是、客观公正地评价和处理预算执行发现的情况和问题，为政府管财、理财提供意见和建议。二是审计意见要有宏观性和建设性。财政预算执行审计不能停留于对具体事项的评价与查处，而要把微观的经济事项放到宏观上、全局上去考察、判断，透过具体的事项，解剖本质，分析其科学性、合理性和效益性，查找出带普遍性、规律性和倾向性的问题，并及时向政府报告，使政府能迅速对问题进行处置，减少处理问题的难度和社会成本。只有这样的审计结果，才会得到政府的重视，预算执行审计的工作才会得到政府的肯定。审计结果也就发挥最大的作用。
    
    作者姓名：侯天柱  李家林   单位：江苏省赣榆县审计局    
    联系人：侯天柱  李家林       联系电话：（0518）-86224903
    

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