浅谈审计管理标准化
王淑梅(审计署驻长春特派办)
【发布时间:2009年05月12日】
【来源:审计署长春办】
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    国家审计的审计管理包括组织管理和业务管理两个方面,组织管理是对审计机关的组织战略目标、组织结构设计、审计环境、审计文化等方面的管理;业务管理是对审计计划、审计实施、审计报告及后续工作等审计业务全过程的管理。本文标准化的内涵是以提高国家审计效果、实现科学发展为目标,以审计管理方式的规范化,即以规范化的组织设计和业务流程设计为载体,贯穿于审计工作始终的一种科学的、动态的管理方式。
    一、管理思想和理论与审计管理实践
    自从有了人类以来,人们的社会活动就表现为集体的协作劳动,只要存在协作劳动,就存在管理活动。随着生产力的不断发展,人们把在实践活动中形成的各种零散的管理思想加以归纳、整理和总结,就形成了条理化、系统化的管理思想,即管理理论。
    (一)中国传统的管理思想与审计管理实践
    中国是具有五千年历史的文明古国,中国人民在长期的生产实践中,形成了儒家、道家、法家和兵家丰富的管理思想和管理理论,其基本原则对于任何类型的社会组织和任何类型的社会管理活动都普遍适用。
    与其他学科一样,审计管理实践中也自觉地吸收了祖先的优秀管理思想和理论,如审计机关的自身建设、“八不准”的审计纪律、审计职业道德建设、审计廉政建设、“人、法、技”建设等等,无不体现着儒家的“为政以德”、“正己正人”以及法家的哲学思想等。
    (二)西方管理思想和管理理论与审计管理实践
    产业革命及其机器大工业时代催生了早期管理思想的萌芽,19世纪末、20世纪初的泰罗的科学管理理论的出现,是管理学形成的标志,现代的管理理论以行为科学学派为代表,同时,管理过程学派、管理科学学派、决策理论学派、系统理论学派等,都从各自不同的角度发表自己对管理学的见解;20世纪60年代以来,形成了战略管理理论、企业再造理论和在信息化和学习型组织理论。
    理论来源于实践,又用于指导实践,由于近现代中国的经济社会发展落后于西方发达国家,因此西方在管理领域的研究成果对于我们经济社会的管理活动具有重要的借鉴意义。借鉴组织理论设计合理的审计组织体系,制定科学的审计目标和明确的组织内部分工;按照科学管理的原则,使专业审计内容、审计业务实施全过程及审计结果的管理等标准化;吸收行为科学的理论精华,“以人为本”,充分发挥审计人员的积极性和创造性,推动审计文化建设,最大限度地提高审计效率、增强审计效果、提升审计成果。
    二、实行审计管理标准化的必要性
    泰罗及其科学管理理论中的主要内容之一即是“标准化”,国家标准           GB/T 3951—83对标准化下的定义是:“在经济、技术、科学及管理等社会实践中,对重复性事物和概念,通过制定、发布和实施标准,达到统一,以获得最佳秩序和社会效益。”国家审计的特点、外在环境、内在生存和发展的要求是否适合实行标准化管理,本文从以下四方面进行探讨。
    1.信息化环境、审计技术方法的变化与审计管理标准化:与国家审计初创时期相比,审计环境已发生了根本性的变化,审计已由账表导向的审计发展为制度基础和风险导向的审计,从过去单纯就账查账到目前内部控制测试、审计抽样等先进技术方法的逐步应用,被审计单位计算机应用程度的提高、财务信息的电子化,为审计管理标准化提供了可能。
    2.审计地位的提高、审计风险增大与审计管理标准化
    近年来,随着审计地位的不断提高,审计作用越来越重要,公众对审计的期望也越来越高,而审计任务的不断加重、审计资源的相对短缺使审计风险凸显,为明确审计边界,具体包括专业审计职责、具体审计目标和审计内容等,防范审计风险,客观上要求审计管理逐步标准化。
    3.依法审计与审计管理标准化
    依法审计是审计机关的法定职责,《审计法》开宗明义指出,国家审计的职责是维护国家财经秩序,提高财政资金使用效益,促进廉政建设,保障国民经济和社会健康发展。我国审计实行行政型领导体制,各级审计机关行政上隶属于本级人民政府,对本级人民政府负责,实际上是政府内部治理中的重要组成部分,接受政府委托代表国家和公众利益履行审计监督职责,“正己正人”,依法审计,保持审计独立性,减少工作的随意性,实行审计管理标准化是必然趋势。
    4.审计事业发展与审计管理标准化
    任何事物的发展都有其内在规律,需要在实践中总结和探索,审计事业已经走过了二十多年的历程,为实现审计事业的科学的可持续的发展,必须总结经验,探索创新,加强和改进审计管理,实行审计管理的科学化、规范化和标准化是审计事业发展的必由之路。
    三、国家审计审计管理的现状分析
    任何事业的发展都要经历不断总结和完善、不断创新和提高的过程,只有这样才能真正实现科学发展。我国审计机关成立二十多年来,审计事业得到了长足的发展,审计管理不断规范,无论是对审计计划管理的调研和计划安排“一体化”的尝试,还是成都特派办等新的质量管理模式的积极探索和实践,以及各项审计法律法规的修改完善,都在很大程度上推动了审计管理水平的提高。但受经济社会发展程度、民主法制意识、中国传统文化及审计自身发展水平的限制,审计管理在具体环节还存在一些由于缺乏标准和规范而影响审计效率和效果的问题,具体包括:
    (一)内设机构业务交叉重复,职责不清
    目前审计机关内设业务部门有的按行业、有的按资金性质划分,内设机构业务交叉,而各自职能没有明确的界定,职责边界不清,如财政审计、金融审计、行政事业与资源环保审计等是按行业划分,社会保障审计、固定资产投资审计是按资金划分,而社会保障和固定资产投资等均属财政资金,与财政审计业务交叉。
    (二)专业审计内容不明确,缺乏指导性
    一方面由于内设机构业务交叉重复,另一方面由于缺乏指导性的指南、规范,专业审计内容不明确,以对国有土地使用权转让审计为例,能源环保审计、行政事业审计、经济责任审计、财政审计等诸多专业审计都包含此项内容并列为重点审计事项,那么各项专业审计内容的内容是什么?没有一个规范,仅是安排项目的年度以工作方案的形式进行布置,有的项目甚至在实施的过程中,工作方案也是几经调整,审计工作缺乏标准和规范。
    (三)审计实施方案不细化,导致无限审计和责任追究难以落实
    由于专业审计内容不明确,有的项目前期调研不充分,工作方案不确定,审计实施方案不细化成为普遍现象,这样具体审计工作随意性较大,应该“做什么”、“怎么做”不明确,审计边界不清晰,为了多出审计成果,往往导致无限审计,而责任不明确,责任追究自然难以落实。
    (四)审计工作以查核问题为导向,质量评价标准不全面
    目前,上级审计机关对下级审计机关的考核以审计业务成果为主,而业务成果的主要形式是审计信息被审计署采用、被中央领导批示,审计信息的主要内容是反映被审单位存在的违法违规问题及其内在的体制、机制问题等;审计署组织的优秀项目评比中,对审计质量的评价也是以审计是否查出重大违法违规问题为必备要件。如此导向和评价标准难以体现“全面审计、突出重点”的审计方针,难以保证审计质量,审计工作难免挂一漏万。
    (五)结果运用机制不完善,审计效果不理想
    审计实践中以采用信息、审计查出问题为导向,项目结束后,由上级审计机关立项的审计调查项目甚至对被审计单位不出具任何审计文书,审计调查报告中的建议直接报审计署汇总,没有要求被审计单位整改落实的文书载体,审计调查报告仅报给政府、实行审计公开的项目和内容凤毛麟角,因此审计效果大打折扣,“屡审屡犯”现象严重。
    四、对审计管理实行标准化的几点建议
    (一)捋顺机构设置,明确职责分工
    管理思想从古典发展到现代,组织理论中的基本思想没有变化,组织内要有明确的分工,每个职位的权力和职责也都有明确的规定;科学合理的规则和制度是组织运行的前提;实施规则与执行控制必须做到一致性等等。审计署和地方各级审计机关近年来一直致力于整合资源,最大限度的发挥审计“免疫系统”作用,财政审计一体化、构建国家财政审计大格局等在积极的探索和实践,在此背景下,顺应环境和事业发展要求,及时捋顺机构设置、明确职责分工,切实解决内设机构业务交叉、重复审计的问题。
    (二)专业审计工作内容和审计业务实施过程标准化
    在内设机构职责分工明确的基础上,各专业审计内容以指南或准则等规范性文书予以明确,改变以往在审计项目工作方案中逐个说明这种零散的、分散的、不系统的状况,解决广义的“干什么”的问题,如财政审计是否审社保资金、非税收入是否审行政事业单位,审到什么程度等,而审计工作方案着重解决狭义的“干什么”的问题,即当年该审计项目的工作重点、难点及其他应注意的问题等。
    以重点明晰的审计工作方案为指导,在审前调查阶段运用内控测试、审计抽样、分析性复核等先进的审计技术与方法,在摸清和分析总体的基础上,制定切实可行的细化的审计实施方案,明确比如审计选点、选资金、选项目等问题,具体解决“怎么干”,审计实施严格按照方案执行,实现审计业务实施过程标准化。
    (三)审计工作目标和审计质量评价科学化
    审计机关履行受托责任,通过审计维护财经秩序,促进民主法制建设、有效防治腐败,实现社会分配公平正义,达到社会和谐发展。因此,在科学发展观指导下的国家审计,应以查出并督促被审单位整改违法违规问题,真正服务于经济社会的全面、协调、可持续发展为整体目标,建立科学的审计质量评价体系,而不只仅是审计了多少单位、查出了多少违法违规问题、出了多少篇审计信息、在多大程度上引起了领导关注为审计质量的评价标准。
    (四)完善审计结果运用机制,积极推进审计公告制度
    创新和拓宽审计成果运用的途径和载体,完善审计结果运用机制,规范被审单位对问题和建议的落实、整改、采纳情况,加强审计后续管理,积极推进审计公告制度,规范审计公告秩序、扩大公告范围、提高公告质量,充分利用立法监督、舆论监督和社会监督,最大限度的提高审计效果,确保执政为公、审计为民。
    (五)以人为本,推动审计文化建设
    梅奥的霍桑实验、马斯洛的需求层次理论等行为科学学派揭示了人的心理、行为等对高效率地实现组织目标的影响作用。审计机关属于专业性较强的部门,审计人员素质和行为对审计工作质量和效果有着重要的影响,有了相对完善的标准,还要有高素质的审计人员去操作,制度与标准无法囊括不断变化、复杂的审计环境,人的因素仍然是最重要的因素之一。因此,以人为本,充分调动审计人员积极性,针对不同年龄、不同职级、不同业务经历、不同教育背景的审计人员创造条件满足其不同层次的需求,建立公平有效的培养、考核、晋升机制,同时,构建先进的审计文化,引导审计人员树立“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计精神、加强思想道德和职业道德教育,把以审计人员的生存发展为本和以人民为本、审计为民结合起来,实现个体与组织的共赢。
    
  
    
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