【摘要】政府审计问责制是用“问”的“制度化”来保证“权责对等”的一种机制。它的实施将极大地提高政府部门的责任意识和执政能力。但制度的推行需要从“问”、“责”、“制”三个方面来构建制度框架，并要处理好权与法、权与民、权与责的关系，从制度上消除实施障碍。
    【关键词】政府审计；问责制；公共权力
    Abstract： The responsibility-seeking mechanism of government auditing is the system to ensure "rights being equal to liabilities". It improves the liability ideology and enforcement ability. Its mechanism should be built from "seeking" ,"liability" and “system" . It deals with the relationship of "rights and laws" ,"rights and people" ,"rights and liabilities"，in order to eliminate the system blocks.
    Key Words：government auditing；responsibility-seeking mechanism；public authority
     
    审计问责制，简单地说，就是对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。而公共权力是指各级政府、各级国家机关等公共部门，代表社会各阶层的公共利益，以实现当权阶级的具体利益为根本目的和出发点，用客观理性处理公共事务，行使特定权力。由于其涵盖了社会的几乎所有事务，同时执行者并非是权力的主体而是人民推选出来的少数代表，因此执行者的执行方式是否得当、力度的掌握是否有效，对于整个社会来说都会产生巨大的影响，一旦失去控制后果相当严重。因此，审计问责制对公共权力的监督主要就是对政府级机关行为的监督。
    本文主要运用理论研究分析的方法，着重从整个社会公共绩效的角度来讨论审计问责制对公共权力的监督问题。
    一、 审计问责制对公共权力进行监督的必要性
    马克思主义政治理论认为：公共权力在本质上来源于人民通过某种方式授权给政府,由其使用公共权力来解决公共问题,而政府各层次的工作人员包括领导者则是公共权力的具体实现者。这种委托授权关系是现代社会中围绕公共权力形成的基本关系。公共权力背离公共利益的违法违纪行为腐败的源头即导致公共权力背离公共利益的条件和土壤。从本质上说就是将公共权力私有化即运用人民授予的作为管理国家和社会事务工具的公共权力为个人或小团体谋取私利。根除腐败须从公共权力的授予，运行监督和收回的全过程，强化人民对权力运用的制约监督作用，制止和惩治任何公共权力偏离授权者意志的私有化行为。可见，公共权力存在内在的矛盾，即公共性和个人性的矛盾、中立性与决策的利益倾向性矛盾、目的的向善性与手段的向恶性矛盾。因此，要保证公共权力的有效运行必须对公共权力进行监督。
    政府的公共权力的实现体现在政府通过良好的财政制度参与社会财富的再分配上，以矫正市场缺陷或其他原因导致的社会不公正。而审计问责制度的实质是，就是对于政府审计结果中涉及的个人或组织使用资产的流向、使用效率和使用效果的一种社会交待和责任追究体系。换句话说是用“问”的“制度化”来保证“权责对等”的一种机制，对公共资源利用的真实性、合法性、效益性做出公允的评价，从而规范、督促公共权力运行，使公共权力的运行达到公开、公平、公正和效率的目标。在2008年1至11月，全国审计机关共对2.4万名党政领导干部进行了经济责任审计，64名被审计的领导干部和226名其他人员的问题被移送司法纪检监察机关。在各项审计中，涉及侵害群众切身利益的问题基本得到纠正，严重违法违纪的有关责任人已被追究责任。由此可见，审计问责制度是新时期以来对公共权力监督以促进依法行政、执政为民的必由之路。
    二、审计问责制对公共权力进行监督的可行性
    国家审计机关的监督权是强制效果的刚性监督。各种国家机关的权力行使要与人民利益和要求吻合，而权力本身的易腐性以及法制机制的不健全容易出现与人民利益相违背的腐败行为，而宪法赋予审计的监督权就成为审计机关不可或缺、不可替代的必然。
    审计问责制度是新时期中国民主法制建设的产物，也是民主与法制进程的里程碑，又是民主法制建设发展的推进器，而不仅仅是对某部门工作绩效的监督。因此，国家审计对公共权力的监督是由审计的本质所决定的。国家审计机关根据有关公共资源使用规定，对公共权力行使审计问责制，具有自主和免受外界干扰性，既具备理论上的基础也具备现实中的可行性。
    （一）审计问责制度具有法律基础。
    党的十七大报告明确指出，“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。”审计署在2008年4月的中央五部委经济责任审计工作联席会议会上明确了2008年经济责任审计工作的主要任务：第一，要贯彻党的十七大精神，配合做好经济责任审计条例的修改完善工作，推动其尽早出台，并积极准备条例出台后的宣传和贯彻落实工作；第二，要组织专项调查，深入了解经济责任审计的现状和存在的主要问题，及时总结推广各地经验，提出进一步深化经济责任审计工作的意见，引导经济责任审计工作健康发展；第三，要继续加强规范化管理工作，分类研究地方政府领导、政府部门领导、企业领导人员经济责任审计规范问题，研究制定省长、部长和中央企业领导人员的经济责任审计计划管理办法；第四，继续抓好《关于进一步加强内部管理领导干部经济责任审计工作的指导意见》的贯彻落实工作，推动内部管理领导干部经济责任审计工作全面发展。
    （二）非典时期以来的审计工作的经验为问责制度的实行提供了现实基础。
    官员问责制在2003年非典疫情后，成为推动我国政治文明进程的一个显标志。近年来，审计机关在一些专项资金审计通过开展问责制度，在关注真实、合理、合法之外，还对资金使用效果和效益进行了评价，揭露出一些贪污舞弊的突出问题。例如，扬州市审计机关自2005年至2008年，共审计单位2028个，查出违规和损失浪费金额52.98亿元，应处理上缴财政10.21亿元，应归还原渠道资金2.4亿元；查处和参与查处重大违法违纪案件13件，移送纪检、监察和司法机关处理落实17人。围绕促进加强对权力运行的制约与监督目标，四年来，全市审计机关先后对283党政领导和国有及国有控股企业负责人进行经济责任审计，向纪检监察部门移送案源线索3条，移送纪检、监察和司法机关处理6人，通过审计为加强干部监督管理提供了依据，在促进领导干部增强责任意识、强化自我约束、树立正确的政绩观、提高执政能力和水平等方面发挥了积极作用。由此可见，实行审计问责制，已经具备了现实的土壤—具有了实际的工作经验和一系列进行监督的有效措施。
    三、问责制对公共权力实施有效监督的措施
    （一）审计问责制度通过国家审计在法律上对公共权力进行监督
    1．我国《宪法》第九十一条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级按政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理的领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
    《审计法》(1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过  根据2006年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》修正)第二十五条规定：审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。
    2．“十一五”规划提出了要健全科学民主决策机制，完善重大事项集体决策、专家咨询、社会公示和听证以及决策失误责任追究制度。推行政务公开并逐步实现制度化，完善政府新闻发布制度，提高政府工作透明度，保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。全面推进依法行政，行政机关及其工作人员要严格按照法定权限和程序履行职责。实行综合执法，加强对行政执法的监督，建立执法责任追究制。推行政府问责制，完善行政赔偿制度。
    3．党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》在财政管理管理体制改革方面迈出了更大的步伐，提出了“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”，“改革预算编制制度，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计监督”，“建立预算绩效评价体系”等目标。《决议》强调了审计作为一种制衡和监督机制在我国国家预算管理中的重要地位，而且从而“明确各级政府的财政支出责任”。
    （二）审计问责制度通过国家审计在实务上的具体监督
    1、审计公告制度是监督公共权力的有效手段
    审计公告的实行是建立“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”的政府的重要举措和条件之一。它不仅是政府实施政务公开的重要内容，而且是对权利进行制约监督的重要环节，是遏制与惩治腐败的重要前提，是将行政监督与法律监督、社会监督紧密结合的重要渠道，是推动民主与法制建设进程的重要工具。  
    《审计署2008至2012年审计工作发展规划》要求，坚持审计结果公告制度，加强审计信息分析，提升审计成果层次，把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来，不断提高审计工作的开放性和透明度，促进依法行政和政务公开。人民群众和下级国家机关也有权对政府的财政收支和上级国家机关的财务管理进行监督，有权了解、评价政府和上级国家机关对纳税人的钱花的是否合法、合理，效果、效率和财务风险究竟如何。因此，对财政财务的审计是审计机关的主线和主题。世界各国莫不如此。审计公告对推动财政改革、改善财务管理、提高财政资金使用效益和依法行政有重要作用，目的是促进建设更有权威和效率的政府机构。
    2、权力容易滋生腐败的环节为问责的重点环节
    从近几年经济责任审计查出的领导干部违法违纪案件情况来看，最容易滋生腐败现象的环节是行政审批、资金支配等权力相对集中的环节，要增强经济责任审计监督的权威与实效，必须重点查处以下问题：(1)效能低下，执行不力，包括无正当理由末完成工作任务以及不履行或者未认真履行职责的；(2)责任意识淡薄，包括拖延、瞒报、虚报、迟报重大突发事件等；(3)违反法定程序，盲目决策，包括随意安排使用财政资金或造成国有资产浪费或资产流失的，以及重大建设项目发生严重质量问题等；(4)不依法行政或治政不严、国家审计对公共权力监督应进一步完善的方面。
    四、审计问责制对公共权力监督尚需解决的问题
    （一）体制方面尚待解决的问题
    1．着力在完善制度上下功夫
    从目前情况来看，在一些“官员问责”案件中，都是上级对下级的问责，要求下级主动辞职、引咎辞职或被解职。如果问责制仅仅是上级追究下级的责任，那么在需要承担连带责任的情况下，就很难保证问责结果的公正性。主要表现是职位分类制度不完善、不科学，行政官员的权力和责任不对等，尤其是责任主体不明确，责任归属不清晰。行政官员具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任、还是其他责任，到现在也还是粗线条的。这给问责制的责任界定带来极大的“模糊性”，也成为相关责任人开拓罪责的借口。这就需要审计部门建立和完善审计公示、审计工作联系、审计要情报告、线索移交、审计决定跟踪落实以及审计结果通报和公告等方面的制度。被审计单位未按规定期限和要求执行审计决定的，审计机关责令其执行，必要时将通报批评。仍不执行的，将依法申请人民法院强制执行。同时，由纪检监察机关对有关责任人作出相应处理。
    2．预算资金分配和使用透明化
    预算从编制、执行、决算直到审计应是公开透明的阳光预算、阳光财政。但目前国家尚未制定信息公开法和预算资金分配使用公开法，很难向社会公众公布预算内资金和预算外资金的分配使用情况，将监督权赋予公众，并且通过新闻媒体及时跟踪监督，防止预算执行单位暗箱操作，挪用或者窃取预算资金。相反，行政权力运行的惯性尤其是暗箱操作早成了习惯性动作，不仅使预算资金分配和使用缺乏透明化，既存在着游离于预算之外的政府部门，又有游离于预算之外的政府资金，而且使具体权力人拥有支配巨额资金的重权，从而为权力寻租提供了便利。
    （二）实务方面尚待解决的问题
    1．违法乱纪之重与处罚力度之轻
    审计监督既然是法定的钢性的，必须不折不扣的执行，一旦有误，必须严肃追究执行人的责任。我国国内存在这样的现象体现在行政权力运行中，就是情感化和非程序化的责任追究和处罚方式。其结果导致一些行政领导者即使发生重大失职行为，都能大事化小，小事化了，而终究平安无事。事实上，问责相关责任，具体涉及到三个方面的责任:行政责任、政治责任和法律责任。确立和完善问责制度，不但要落实行政责任，而且要落实政治责任和法律责任。
    2．缺乏相关部门的配合
    对公共部门经济活动的监督，仅仅依靠审计部门“探雷”是不够的，还必须有纪检监察部门的“排雷”活动跟进布整改情况，审计单位还要就各被审计单位的整改情况出具审计追踪报告。整改情况有可能都会向社会公布，而这样做的前提也是逼迫“问题单位”必须进行整改。审计署还可配合各相关单位进行问题核实和数据查询；对于大要案，可以成立专门审计小组进行账目会计方面的配合。
    五、结论
    我国已经加入WTO，各个领域都在逐步的与国际接轨，审计问责制度的普遍推行已经提上了日程。在我国的现实状况下，审计问责制度对公共权力的监督具有一定的可行性，但其实行的具体环节有待改进。当然，要真正建立审计问责制，还需要在实行工作中处理好权与法、权与民、权与责的关系，从制度上消除政府审计问责制的障碍。实行审计问责制度，对于增强审计执法力度，规范市场经济秩序，促进全社会遵守财经纪律，充分发挥审计的免疫作用，保证经济社会全面健康有序发展具有十分重要的意义。


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