审计以人为本的公共管理学思考
张志伟(上海市卢湾区审计局))
【发布时间:2009年04月21日】
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    科学发展观的核心是以人为本,强调发展依靠人,发展为了人。审计主要是对公共财政资金使用的真实、合法和效益情况进行审查和监督。审计以人为本也应强调审计工作必须依靠党的领导,依靠人民群众的支持,依靠审计人员的共同努力;审计的主要目的是为了促进我国经济的健康发展,促进社会的全面进步,促进人民群众生活水平的改善和提高。因此,在审计过程中,应以人的经济活动为主要内容,以维护最广大人民群众的利益为根本目标,以人的能动思维为重点方法,按照科学管理要求加强队伍建设。国家审计作为政府部门的组成部分,是依法、独立、专门的监督机构,是公共权力制约公共权力的一种手段,其具备公共管理部门的特性。在贯彻落实科学发展观中,以公共管理理论加强审计工作的以人为本建设,具有很强的现实意义。
    一是审计目标以“经济稳定”为重点。审计的基础性工作是审计财政资金使用的真实性、合法性和效益性,是以提高财政资金使用效益为目的的监督活动,以维护人民群众根本利益为最高目标。我们党是以“三个代表”思想武装起来的政党,党执政的目的就是维护最广大人民群众的根本利益。因此,审计的目标就是维护党确定的路线方针政策在公共经济管理中得以贯彻落实。党的路线方针政策体现在政府工作中就是经济制度,审计就要在帮助被审计单位完善制度上下功夫。组织行为学告诉我们,好的制度设计安排不会对有德性的人造成任何不便,只会让缺德的人感到不便。要做到使缺德的人不得不从善,审计必须以经济社会发展的“稳定”为目标,这也是审计“免疫系统论”的核心。公共经济学上的稳定是指在市场经济条件下,资源配置已经达到了这样一种状态,要以一部分人的处境改变必须以另一部分人的处境恶化为条件。如果达不到这种状态,任何的资源配置改变后,至少有一个人的处境变好,同时没有任何人处境变坏,就要通过制度设计安排来改进,逐步达到最优状态。审计就是要在查找经济社会运行中存在的问题,在制度设计上给出建议。通过制度建设,确保公共财政够按照最广大的人民群众意愿来提供公共产品,并通过制度落实情况审计保持稳定发展的状态,以维护最广大人民群众的根本利益。当前,要注重审计对象经济活动的长久效益,看财政资金使用是否促进单位建设的全面发展,是否做到了以民生建设为重点,以人的发展为根本,突出经济、节约,注重环境保护,做到各方面协调,具备持续发展能力。
    二是审计实践以“经济人假设”为前提。经济制度是靠人来执行的。再好的制度如果没有有德的人来执行,效果也得不到落实;如果由缺德的人来操纵,结果往往适得其反。国家工作人员任免依据的是“道德人假设”理论,政府各级领导干部是组织部门通过考核考察、群众评议等多种途径好中选优选择出来的,都是先进中的一分子,是具有崇高理想、很强内在道德约束的群体。政治学中的人是政治人,即代表民众利益,为追求公共利益而展开活动,力图实现公共利益最大化的人。而经济学中的人是理性的人,是追求个人利益最大化的人。这里的利益有的是政治利益,有的是经济利益,有的是政治经济利益的结合,还有的是个人荣誉等方面。公共经济学理论认为官员等其他政府工作人员同经济领域里的人一样,都是“经济人”,都是以追求个人利益最大化为行为目标的。“经济人假设”是公共经济学的基础理论,是两个支柱之一,作为公共经济管理部门的一部分,审计不能以“道德人假设”作为理论和实践基础,应以“经济人假设”为一切工作的前提。当前,审计要以“人”的经济活动为重点,以“经济人”看待所有国家工作人员,审核、检查公共经济活动过程中是否存在以个人和小团体利益为优先的问题,通过“人”的经济活动考察财政资金活动的真实性、合法性和效益性,全面提高审计的效果和监督服务水平。
    三是审计手段以“人机结合”为方向。过去我们审计工作主要靠审计人员手工作业,对浩瀚的审计资料进行分类,并逐项进行审核、检查,其工作量是惊人的。随着信息技术的发展,审计操作系统进入了审计实际工作中,大量审计信息的电子计算机处理,可以筛选出审查需要的信息,对大量的审计资料进行去粗取精,大大地减少了审计的工作量,缩短了审计工作时间。但任何新生事物都有其不利的一面,审计信息处理系统是由国家审计署统一开发的,其原理是建立在一般意义上的审计信息处理过程,不可能涵盖各种审计类型、各个地区的情况。各种类型、各个地区都有其特殊性,这特殊的地方正是审计应该重视,并予以关注的重点。因此,这就要求在审计实际工作中,还是要以“人”为根本,以审计人员的理性思维为基础。一方面,发挥审计人员的聪明才智,注意总结审计工作中的新情况、新问题,总结经验,发现规律,编写辅助信息软件和操作系统,不断充实国家统一的审计信息处理系统。另一方面,不能因为有了信息处理系统而且轻视手工作业的重要性,任何时候都不能丢掉传统的手工作业,不仅不能轻视过去手工作业的经验和方法,还要注意总结新的经验和方法,不断积累、不断发展,充实和完善手工作业办法。再就是要发挥人的思维能力,对计算机处理技术与手工作业结合起来,对审计证据进行相互印证,通过思维分析,进一步去伪存真,做好“人机结合”的文章。
    四是审计组织以“抽组型组合”为模式。审计队伍建设是审计发展的根本。审计是以小组来开展工作的,审计小组的建设又是队伍建设的重点,必须把审计小组作为一个审计团队来建设。团队就是通过成员的共同努力,能够积极协同作用的工作小组。管理学理论告诉我们,高绩效团队的基本特征是,规模一般5至11人,由个性协调,能力匹配的成员组成,分配角色适当并呈多样性。好的团队一般要有九种角色:创新者、倡导者、分析开发者、组织推动者、执行操作者、控制检查者、协调维护者、汇报建议者、综合评价者,成员的个性特征要适合所扮演的角色,对共同的目标有高度的承诺,建立实现愿景的工作目标,具有优秀的领导和合理结构,通过明确个体责任与群体责任克服惰性和责任缺失,具有适当的绩效评估与奖酬体系,注重培养队员之间的相互信任。团队建设的这些要求是管理科学长期发展的经验总结,是科学的方法论。从审计组的工作机制看,所有的审计组都有明确的工作目标、责任机制和绩效评估、奖酬体系,成员都对审计目标有高度承诺,相互之间的信任通过适当的思想教育也能达到。但以目前方式组织审计组的方法看,审计团队建设最缺的是成员能力结构配备。因此,必须改变过去按内设机构设立审计组的传统型方式,按照高绩效团队要求建立审计组,实行由职能部门或分管领导负责,从角色配备的要求出发,从审计部门或其他部门选择合适的人选,抽组人员组合职能型的审计组,不仅要有财务专业人员,还要有信息、法律、管理人才。大型审计组多人担当一种角色,小型审计组一人担当多种角色,并以灵活的方式改善审计组的规范,完善相应职责,确保各类角色都能发挥作用。通过审计组的高绩效工作,控制审计风险,提升审计效能。


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