[内容摘要]  在现行体制下，县委书记和县长职责在县域经济发展中具有很强的关联度，党政分工不明确、职责重叠、对经济社会事务介入的深度和广度不一以及审计评价体系缺失等原因，影响了地方党政领导经济责任审计结果的客观评价和责任区分。审计实践总结出以原则性思想为指导、以文件资料为载体、以各方信息为参考、以建立评价体系为手段的审计方法，可以较好地解决审计评价和责任区分的问题。提出了明确书记县长分工、部门通力合作、建立评价体系等建议。

    [关键词]  地方党政领导  经济责任审计  责任区分  评价方法  

    审计部门在对地方党政领导经济责任审计中发现，县委书记、县长对于县域经济发展的责任往往具有很强的关联度，审计中经常出现两位党政“一把手”的经济责任难以区分和界定的困境。一方面，县委、县政府具有共同发展县域经济社会事业的责任，如果仅对县长进行经济责任审计，就会出现对县委书记权力监督的缺位；另一方面，在对重大经济事项审计时，县长经济责任审计只能了解到该事项在政府内部的流程，而对党委决策、讨论、协调等流程的了解缺少平台，使得对于这些事项的了解不够全面，定性也就难以准确，评价也会显失客观。为了解决上述问题，我市在审计实践中积极稳妥、大胆探索，摸索出县委书记、县长经济责任“捆绑”式审计模式，确实取得了不少成效，但如何有效区分县委书记和县长的经济责任仍然是审计人员在提交县委书记和县长经济责任审计结果报告时面临的一个难点。在此背景下，笔者结合审计实践，对如何区分县委书记和县长的经济责任作进一步的分析与探索。

    一、县委书记和县长经济责任难以区分的原因分析 

    通过对审计实践的分析，初步归纳出县委书记和县长的经济责任难以区分的原因，集中表现在以下四方面：

    （一）中国的政治体制没有形成党委和政府明确而具体的分工。辞海中对“党委”的解释是：“党委是中国共产党保证集体领导的组织体制，民主集中制在领导制度上的体现”；对“政府”的解释是：“政府即国家行政机关，其基本职能为：指导职能、服务职能、协调职能、监督职能、控制职能和保卫职能”。在实践中，“党领导一切”、“党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导”、“书记决策、县长执行”，这些成为现行党委和政府进行分工的一些原则性的思想。但在我国的政治体制相关法律文件中并没有对党委和政府的职责分工进行具体的界定。尤其是，现行体制中县长都是县委常委、县委副书记，这一组织设置无疑给两者经济责任的确定带来更大的难度。

    （二）县委书记、县长的职责范围具有很强的重叠性。在即将出台的国务院《经济责任审计条例》中，将“经济责任”定义为“因担任特定职务管理运用财政资金、国有资源和国有资本、其他有关基金和资金，以及从事其他有关经济活动应当履行的职责、义务”。县委书记、县长都是一方父母官，处于地方政务管理的最高层，从事着宏观管理，面对同一方水土，同一方百姓，同一宗事务，其职责范围的重叠是自然的。无论是对地方整个经济面，还是对重大经济事项，他们都首当其冲地负有首要责任，要区分两者的经济责任，真有点“剪不断，理还乱”。

    （三）各地县委书记对经济社会事务的介入深度和广度不一是当前的中国国情。由于我国的政治体制并没有形成成熟而具体的党委、政府分工做法，所以在经济社会管理实践中，各地县委书记对经济社会事务的管理深度和广度因个人的施政风格不同而多种多样。如果一个地方的县委书记比较强势的话，他对经济社会的渗透往往是全方位、全角度和强深度的，而县长的职能作用则受到限制。这在许多审计实例中得到验证。在这样的国情下，对书记和县长进行经济责任的界定绝不会是简单的。

    （四）经济责任评价体系缺失。在中组部《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》中，只有第十四条、第十五条中对党委领导班子和政府领导班子的民主测评的侧重点作出了原则性要求，而对书记和县长的相对成熟的经济责任评价体系并没有形成。缺少成熟的经济责任评价体系，审计人员对书记和县长分别评价时就“无依无靠”了，当然就具有难度了。

    二、界定县委书记和县长经济责任的方法的探索

    笔者认为：尽管区分县委书记和县长的经济责任确实存在一定难度，但我们经过审计实践，探索出界定两位领导经济责任的规律性、科学性、可操作性的四种方法：

    （一）以原则性思想为指导。现行体制下，党委、政府职责分工的一些原则性思想，可以通过审计人员的理性思维，科学梳理，就会形成区分书记、县长经济责任的基本思路。

    一是“书记重决策，县长重执行”思想。这一原则性思想从职责上就决定了对书记的审计评价侧重于宏观经济战略与决策责任，如地区经济发展规划、地区经济发展方式转变战略、地区社会公平正义制度建设、地区节能减排部署和领导干部作风建设等；对县长的审计评价则侧重于地区经济发展过程中执行与管理责任，如党委重大经济决策事项的落实和执行情况、任期内当地经济和社会发展各项指标完成情况、地方财政财务收支及其他经济活动的组织管理情况等方面。

    二是“党政共抓经济工作”思想。党领导经济工作主要是“把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”,而政府管理经济工作主要是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等”。这一原则性思想就决定了对于国民经济和社会发展规划、关系国计民生的重要问题，对于城乡关系、经济和社会发展关系、人口和资源环境关系、社会收入分配关系、改革发展和稳定关系等问题，对于中央和地方、局部和全局、当前和长远等关系的问题，这些问题的决策都需经党委集体讨论，书记最终拍板的，在书记审计评价时应包含在内。对于涉及到具体经济管理、经济行政执法的日常性工作，则在县长审计评价时应具体说明的。

    三是“党领导一切”思想。这一原则性思想对审计人员界定书记和县长共同决策的事项责任时，就可以很明确地确认书记应负首要责任。

    （二）以文件资料为载体。原则性指导思想给我们指明了方向，但在实践中我们还需要一个抓手、一个切入点。审计实践发现，县委和政府的文件会议资料就是很好的抓手和切入点。通过对县委和政府文件和会议记录的梳理，就能对书记和县长分别从事了哪些重大事项，进行了哪些重大决策，实施了哪些重大措施有了具体的认识；而对同一事项，书记和县长分别施加了怎样的影响也能心中有数，这些便成了界定书记和县长经济责任的重要依据。我们在实施书记县长“捆绑式”审计时，在审计通知书中就提出县委办公室和县政府办公室需要分别提供各自的发文登记簿、相关文件、办文单以及常务会议、办公会议、专题会议等会议记录和纪要等。审计实施中还设计了查阅文件记录的相关统计表（见下表）。

XXXX年XX县经济责任审计查阅市委、市政府相关发文统计表
序号	年度	文件类型	文号	批准人	请示 单位	事项	原文内容	批示内容	备注
1

                     
    通过统计表就可以很清晰地将书记与县长实施的经济事项及其责任区分开来。2007年，南通市审计局在对某县书记和县长经济责任审计中发现，该县政府负债7.3亿元，年递增34%，比财政收入增幅高出了9个百分点。另外还存在工程项目采取建设--转让模式（即BT模式）所形成的隐形负债7个亿。审计人员通过对文件资料、会议纪要等的梳理，从决策、管理、实施三个环节分析后认定，政府负债规模偏大主要责任是县委从决策时就存在积极负债、加大城市建设的思路，在管理、实施过程中也进行了积极推动，所以在报告中审计人员提出了县委应重视控制负债规模，研究出台政府负债决策管理机制等意见。

    （三）以各方信息为参考。根据几年来书记、县长“捆绑式”审计，笔者发现要对书记和县长的经济责任很好地区分开来，注意搜集各方面的相关信息是非常重要的。通过对各方面搜集信息的综合、比对，将会对当地书记、县长的现实执政体系有一个直观的认识。实践中搜集信息的途径主要有三：一是召开座谈会。在对书记、县长捆绑审计时，召开地方四套班子成员、主要部门领导及其他相关人员参加的座谈会，通过这些对书记、县长知根知底的相关人员的座谈、了解，就会了解到书记、县长各自的执政风格、主要举措、执政业绩和群众口碑。如南通市审计局在某县进行审计时，座谈人员普遍反映了该县县委书记施政风格比较强势，其影响力已覆盖到经济社会的各个层面，这对我们理解某些重大事项决策、实施的来龙去脉，界定书记县长的经济责任起到比较关键的作用。二是查阅工作总结。审计时向县委办、政府办调阅各自的工作总结，能够帮助审计人员全面把握书记、县长各自主要的工作质态。总结中对重大事项的说明也透露出他们各自的施政思想。三是注意阅读地方门户网站、报纸等媒体中的相关信息。媒体对书记、县长有关会议、讲话、活动及采访等报道，也会帮助对我们了解书记、县长的相关经济活动。

    （四）以建立评价体系为手段。实践中笔者深深感觉到逐步建立书记和县长的经济责任评价体系至关重要。只要建立了具体的评价体系，经济责任的区分就能迎刃而解了。评价体系的建立应该以原则性思想为指导，结合审计实践的经验来制定。笔者就以地方党政领导经济责任评价体系中执行土地政策这一重大事项为例，简单介绍如何建立有区别的书记、县长评价体系。对于书记而言，一是从把握土地宏观政策的职责出发，应该就是否制定地方土地出让中长期规划、规划是否符合国家政策、是否出台重大土地出让事项决策制度等进行评价；二是从制定土地政策和营造良好环境的工作内容出发，应对是否出台招商引资违规减免土地出让金政策、是否存在重大土地出让项目未经集体讨论自行决定、是否存在违反审批程序直接干预土地出让、违规减免土地出让金等作出评价。对于县长而言，一是从土地日常管理和监督的职责出发，应对土地出让是否符合中长期规划、土地收入是否应收尽收、土地成本是否合理和效益、是否存在拖欠征地补偿款等作出评价；二是从经济调节的工作内容出发，应对土地闲置监督管理、土地用途检查监督等进行评价。

    三、若干建议

    评价方法的探索虽然已经为区分书记、县长经济责任提供了一条道路，但笔者认为要区分好两者经济责任，还需要在以下三个方面作出努力：

    （一）明确书记、县长分工。现行政治体制缺少对书记、县长法定的职责分工规定是两者经济责任难以区分的根本原因。没有强制性的统一规定，书记和县长的施政就可能存在随意性，这也不利于组织权力分配的严肃性和规范性。国家组织部门应该对书记和县长分工进行研究，制定相应法规，统一书记、县长分工，规范组织权力分配。

    （二）经济责任审计工作联席会议各部门需要通力合作，共同研究确定书记、县长经济责任。审计部门的力量毕竟有限，视野也有所局限，要对书记县长的经济责任进行全面科学的认定，需要经济责任审计工作联席会议各部门通力合作。首先，联席会议各部门应该就各自领域提出书记、县长各自经济责任内容，攻克评价难关。其次，经济责任审计工作联席会议办公室还可以在各地县委书记、县长及审计局长范围内开展调查，向他们了解对该项审计意义的认识，了解书记、县长履行经济决策权、经济管理权等权力方面的现状，了解他们对审计内容、审计评价等方面的意见、建议。通过对调查内容的研究，帮助完善书记、县长各自的评价体系。

    （三）书记、县长评价体系规范化。对书记、县长的评价体系，审计部门应该边实践、边完善。在时机成熟时，制定书记、县长评价指南，将评价体系规范化。有了指南，一方面有利于提高审计质量，另一方面也对审计人员起到一定的保护作用。

    总之，现阶段要区分好书记和县长的经济责任，必须从实际出发，具体问题具体分析，以各自职责为出发点，以各自施政内容为载体，分析总结出异同，建立各自评价体系，才能正确区分各自经济责任，形成两者个性化的审计评价意见，向干部监督和干部管理部门提供有参考价值的审计结果报告。

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