审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出要全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制。到2012年，每年所有的审计项目都要开展绩效审计。我们认为，贯彻落实《发展规划》，开展绩效审计，当务之急应建立健全财政支出绩效审计评价体系。

    一、建立财政支出绩效审计评价体系的意义

    20世纪80年代以来，西方国家为应对科技进步、全球化和国际竞争的环境，解决政府机构臃肿、行政效率低下、公众对政府的信任危机等问题，普遍采取了以公共责任和顾客至上为核心理念、以谋求提高效率与服务质量、改善公众对政府公共部门的信任为目的政府绩效评估、绩效审计等措施。随着我国行政体制改革的不断深入，开展财政支出绩效审计评价体系构建具有重要的现实意义。建立财政支出绩效审计评价体系，是我国现阶段经济社会发展的客观要求。建立财政支出绩效审计评价体系，是促进财政支出科学管理的必然要求。建立财政支出绩效审计评价体系，有利于完善我国审计监督评价体系。

    二、当前我国建立财政支出绩效审计评价体系存在的难点和问题

    （一）法律层面缺失。从国外发达国家绩效审计工作的发展实践来看，必要的立法支持是确保财政支出绩效审计制度化、经常化的重要保证。而我国绩效审计工作仍处于试点摸索阶段，迄今尚末出台有关绩效审计工作的统一法律；审计相关法律也未明确审计机关开展绩效审计规定的条文。从依法审计角度看，法律规范的缺失不仅使绩效审计缺乏必要的深度和广度，而且也影响审计的权威性和结果的运用。

    （二）绩效审计的执行主体未明确。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有专门的绩效评估、绩效审计评价机构作为审计评价的执行主体。而我国则未明确这样一个有权威性的综合管理机构，使得评价工作只能分散在各管理部门进行，各部门又主要从技术性能、项目管理方面进行评价，指标、方法和组织程序差异大。标准不统一，使得财政支出绩效审计评价结果差异大，既难以保障评价结果的客观公正性，又缺乏可比性。

    （三）审计评价指标体系缺乏。虽然我国一些地方审计机关已经初步确定了绩效审计指标体系设计和应用方法，但这些指标主要侧重于技术、工程及资金使用合规性的评价，而对资金使用效益、社会效益定量、定性评价不足。其次，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求、另外，财政支出基础数据的缺乏也使得审计评价的标准难以确定，因此绩效审计工作的进展缓慢。

    三、推进财政绩效审计基本思路

    思路决定出路。开展绩效审计当务之急是边立法边实践。提出立法建议；明确执行主体；建立定量、定性评价指标体系及评价标准。

    （一）建立健全绩效审计法律。依法审计是审计的基本原则，只有法律、法规的条文明确规定了绩效审计，审计机关、审计人员开展绩效审计才有法可依。首先，应该在《审计法》或《预算法》中确立绩效审计的法律地位。其次，要从法律上树立绩效审计的权威性。审计机关开展绩效审计应具有相应的地位和相对的独立性。再次，出台有关审计评价工作的具体法律制度及规范，明确审计评价的组织管理、相关各方的责任与权利、审计对象、审计内容、实施程序和方法结果及绩效审计报告的效力和约束等。

    （二）建立健全财政支出绩效审计定量评价指标体系及评价标准。为合理考核财政支出绩效，评价指标应根据不同单位性质、项目类型、考评可比性等分别设置和界定绩效评价指标，考核指标一般应包括绩效目标完成程度、预算执行情况等，以确保评价指标体系具有同期、同地域可比性，保证绩效评价结果的客观公正。一般来说，审计评价财政支出经济效益指标都可以表示为收益/成本的比例，收益、成本的具体内容视不同效益指标而异。审计评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同。而且不同性质的财政支出在政府活动中所起的作用和目的的不同，因此要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标，具体指标选取则应根据评价的具体目标、组织实施机构、评估对象等确定。

    财政支出绩效审计评价评价标准是以一定量有效样本数据为基础，利用数理统计的原理进行预测和分析而得出的标准样本数据。根据标准样本数据能够具体将评价对象的好坏、优劣、强弱等特征通过量化的方式进行度量。财政支出绩效审计定量评价标准可根据标准的取值不同，分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准。财政支出绩效审计评价指标体系框架包含财政支出项目绩效评价指标、单位财政支出绩效评价指标、部门财政支出绩效评价指标、财政支出综合绩效评价指标四种类型。财政支出绩效审计评价标准是准确衡量绩效的尺度，标准的正确选择对财政支出绩效审计评价结果影响较大。标准也应随着经济的发展和和客观环境的变化不断调整。

    （三）建立健全财政支出绩效审计定性评价指标体系。绩效审计评价体系可借鉴国外绩效审计、评估的一些成功做法，如，美国的项目绩效评级工具。

    具体操作方面。首先，应根据财政资金对项目的投入程度将所在项目分为政府机关直接运行的项目、竞争性拨款的项目、政府管理公共项目、信贷项目和研究与开发项目，然后为每一类项目设计一套大约有30个问题的问卷，覆盖目标与设计、战略计划、管理、会计责任与结果等四方面。如某项目为解决了什么问题、实现了哪一种利益或满足了哪一方面需要，项目是否有测量长期绩效的指标、能有效反映项目执行的结果或意义，项目是否有长远目标并为实现这些目标制定了时间表，项目（包括项目合作伙伴）是否实现其年度业绩目标，是否定期或根据需要对项目的重要部分或质量进行了第三方独立评估，预算申请是否清楚表明了项目最终成果及与年度、长期绩效目标之间的关联且所需预算资金是否完整、清楚地体现在预算申请中，项目是否采用有效的财务管理措施，项目接近其长期业绩目标方面的进展情况如何，每年项目的效率或成本改进如何？等等。根据审计调查及项目管理部门对以上问题的回答，每一部分给出一个分数，并据此对项目进行评级和排序。分值从0到100，等级从有效、比较有效、基本有效到无效及无结果显示共五档。具体标准为：有效（85-100）。这是项目能够达到的最高评级，表明其目标明确、管理良好，成绩突出。比较有效（70-84）。一般而言，项目被评为比较有效，表明其目标明确，管理良好、但在项目设计和管理方面还存在一些需要解决问题，才能达到提高效率的目的。基本有效（50-69）。表明需要树立更加明确的目标，取得更好的效果、加强责任或强化管理。无效（0-49）。表明项目没有达到预定目标、管理不善、资金被挤占、挪用，存在明显缺陷。定性评价的目的就是为了甄别那些花了钱但没达到效果的项目，并建议停止财政预算资金的安排，同时也提供更详细、更准确的项目信息，既用于预算审核，也用于项目管理。一般地说，对项目的绩效审计应是连续的，当年的审计结果要与上一年的结果比较，从中观察该项目绩效的变化情况。

【关闭】    【打印】