不可否认，在当今社会的各种制度之外，在种种明文规定的背后，实际上存在着一个不成文的又获得广泛认可的规则，一种可以称之为内部规则或者隐形规则的东西，“恰恰是这个东西，而不是冠冕堂皇的正式规定，支配着现实生活的运行”，通常，我们称之为“潜规则”。作家吴思的《潜规则》一书把目光投向帝国时代庞大的官僚集团，一层层地揭开了潜规则这个体系产生和演化的根源。概括地说，潜规则就是指明确的制度规则之外，不可明言但却实际通行的规则，心照不宣。一般来说，明规则指向东，则潜规则往往指向西。当下，潜规则几乎等同于不正之风，甚至行贿受贿。古代的政府机构，吏治不清。明清两代，实行低俸制，一个知县一年的官俸不过四五两银子，养家糊口都难，因此，一些贪官污吏便在征粮征税以及审理诉讼案件的过程中捞取好处，朝廷也睁一只眼闭一只眼。可见，潜规则的产生和发展有其环境土壤和客观因素。以“潜规则”的视角观照历史，吴思眼中的历史便成了“拥有不同资源和能力的利害主体在利害计算中合作和竞夺的历史”。市场规则初步建立起来的今天，潜规则这一“陋规”显然没有完全就消失，要想遏制这些潜规则，必须坚持制度创新，建立一种让社会可以信赖的制度作为最后的依靠和保障。
    
    党的十八大明确提出“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”的目标任务，这对于坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴具有重大意义。作为伟大复兴时代的蓬勃力量和国家治理的重要组成部分，审计机关和审计人员更应该坚持独立，塑造制度自信，认真贯彻落实党中央“把权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行”的要求。
    
    笔者认为，加强制度建设应注重以下几个方面：
    一是消减人为因素。制度都是人制定的，人是最重要的因素。因此，制度总是和人产生千丝万缕的联系。首先，在制度的制定和出台前要经过充分的论证、修改、征求意见。如果一项制度的出台得到了全体成员的支持，那么这个制度可能是有问题的，可能牺牲了某一部分成员的利益且无法表达意见，隐忍通过；可能制度充分满足了成员的利益诉求，但成员是无法涵盖全社会各基层民众的。好的制度，一般是有部分人反对，有部分人赞成。其次，随着时代的不断发展，人也在不断变化，制度不是一成不变的。要根据人的不断发展变化而不断修订，适应新形势新任务的要求，针对一些容易出现问题的环节和工作中存在的漏洞，建立健全科学合理、具体实在、切实可行的制度。同时，制度应随着人的不同角度、层面来全面建立。不仅仅要体现国家宏观层面的利益，也要从更微小的环节保障民众利益。
    
    二是完善运行机制。机制就是系统内在规律的表现形式与作用过程。在若干制度构成的系统中，制度的相互作用和实际运行就构成了机制。由于缺乏机制的约束，有制度而不执行或不能执行，往往比没有制度所产生的效果更坏，因为制度的权威受到了嘲弄。制度运行机制最重要的两个环节是建立和监管。制度建立环节的机制保障了制度的质量，而监管环节的机制保障了制度的效果。
    
    三是整合资源。加强制度建设不完全是要建立新制度，完善现有制度也很重要，在现有制度的基础上不断促进制度的全面覆盖和深层体现。若不能全面覆盖制度与制度之间的缝隙、制度本身的漏洞，则有可能导致投机事件的发生。而有交集的全面覆盖则会导致制度和制度之间矛盾重叠，更会导致相关部分无法执行，效力减弱，进而导致制度漏洞被放大、被利用。因此，加强制度建设不仅应着眼于机制的建立完善，更应努力实现制度资源的整合，尽可能实现制度在社会生活中的无死角、无重叠、全覆盖。这虽是个理想化的目标，但也是努力的目标。
    
    中国在新一届领导人的带领下走进了“新制度时代”，全党和全国各族人民同心协力，依法治国，坚持制度创新，用制度来推动政治、经济、体制改革，走出一条中华民族伟大复兴的光辉之路。（王超）

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