党的十九大报告指出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。深入推进节能减排不仅是强化生态环境保护和污染防治，加快生态文明建设的客观要求，也是适应经济发展新常态，推进形成绿色、低碳、循环经济发展新方式的必然选择。从2011年起，全国分三批选择30个城市组织开展节能减排综合示范城市建设，取得了明显成效。本文结合资源环保审计工作实践，对节能减排财政政策综合示范城市建设过程中相关政策执行、项目管理及存在问题进行了深入思考，梳理分析了节能减排综合示范城市政策审计的目标、思路和内容重点，对如何加强节能减排综合示范城市政策审计工作进行了全面总结和探讨。

一、节能减排综合示范城市政策的审计评价

节能减排综合示范城市政策审计通常以节能减排专项资金审计或重大政策落实审计项目为依托，主要关注政策执行、项目建设、节能减排效果等方面。通过审计总的来看，节能减排财政政策综合示范城市建设的开展将节能减排和发展经济相结合，将政府推动和机制创新相结合，取得了显著成效。综合示范工作以城市为平台，将中央及地方财政节能减排相关资金整合使用，有效地避免了资金重复交叉、效益不高等问题。同时，中央财政给予综合奖励资金支持，带动示范城市统筹整合有限的地方财力及社会资本，促使现有政策之间充分衔接，填漏补缺，充分发挥了资金合力。同样，示范城市还十分重视制度建设，不断完善体制机制，大力培育节能环保市场，示范城市对碳交易、排污权交易、节能量交易进行大胆探索，尝试建立生态环境补偿机制，实施合同能源管理，呈现出政府和市场共同推进节能环保的良好格局。

二、节能减排综合示范城市政策审计关注点

节能减排综合示范城市政策审计，应重点关注项目申报、实施、考核等方面存在的问题，主要包括以下三方面。

（一）节能减排综合示范城市中的典型示范项目考核指标与项目完成情况是否联系紧密。

节能减排综合示范城市绩效考核主要围绕工作量、节能减排效果和长效机制建立三个方面展开。在审计过程中需将实施方案上报及批复备案结果与实际实施项目进行比对，注意发现是否存在未经备案随意调整项目的问题。一是工作量方面，主要看典型示范项目实际投资额完成情况，如果实际完成值低于目标值，将影响示范城市考核结果。为完成经国家发改委、财政部备案的投资总额，示范城市有可能将投资额较大的未备案项目纳入典型示范项目予以实施。如某市将未经备案的项目调入典型示范项目，此项目投资额占报经备案项目总投资的12.9%。

二是节能减排效果主要考核示范城市全市的单位GDP能耗、化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物五项节能减排指标的完成情况，缺少项目建设或实施情况的考核内容，项目实施完成与全市的五项指标完成情况存在脱节，三年示范期完成任务的难度较大。部分节能减排综合示范城市中的典型示范项目启动仓促，项目实施方案不完善。为完成五项节能减排指标，示范城市有可能将未备案但节能减排效果明显的项目调入典型示范项目。例如某市节能减排财政政策综合示范城市办公室未经财政部、国家发改委同意，擅自将75%的已备案项目调整替换为未备案的项目，后期调整幅度较大。

（二）节能减排综合示范城市政策执行中是否存在管理体制不完善，导致项目管理混乱、资金效益发挥差。

节能减排综合示范工作一般采取组建专门协调机构，即成立节能减排财政政策综合示范城市指挥部或办公室的方式进行管理。办公室多以财政、发改等部门牵头，根据不同行业设置主管部门进行管理。在审计过程中需按照主管部门、实施单位、项目资金、工程进展等多维度对全市典型示范项目进行汇总分析，确定重点抽审对象，检查项目立项手续是否完备、是否在专项资金补贴范围内、是否达到政策目标等。在审计中需关注这种松散的管理方式，一是容易造成主管部门审核不严格、各职能部门间推诿扯皮，导致项目建设缓慢的问题。例如某节能减排财政政策典型示范项目由于林业主管部门不作为，前期手续办理时间长达1年多，导致在要求完成的时间内，只完成概算投资的43%；二是容易造成各主管部门之间履职不到位，项目资金管理混乱，在审计过程中需抽查资金使用和项目实施内容的真实性、合规性，该项专项资金具有奖补性质，按考核结果，分批次下拨资金；应注意发现资金使用中是否存在项目单位及施工单位弄虚作假骗取专项资金、不按规定范围使用或闲置浪费专项资金的问题，例如有的行业主管部门未按规定要求严格核实真实情况就按完成项目申报资金，有的财政主管部门在无资金分配文件的情况下提前拨付资金，造成实施单位以虚假资料骗取财政专项资金。

（三）节能减排综合示范城市是否存在长效机制建设推进困难。

长效机制建设包括制度和政策配套情况、体制机制创新情况，以及相关的监测、计量等能力建设。节能减排综合示范城市强调建立以市场为主的节能减排长效机制，形成排污权交易、碳排放交易等市场化调节机制。因此，审计的重点主要看长效机制实际应用得好不好，有没有发挥效益，关注交易平台建设的实际效益及效果发挥，关注是否存在花费大量人力、物力、财力建设各类脱离实际的交易平台，搞“形象工程”或“政绩工程”的问题。

三、开展节能减排综合示范城市政策审计的对策

我国面临的节能减排问题，本质上是发展方式粗放、经济结构失衡、制度和机制建设滞后等深层矛盾的综合反映。为此，审计也应当重点关注政策执行、制度建设和项目实施三个方面情况。

（一）牢牢抓住整体推进的政策核心，重点关注政策执行效果。

节能减排综合示范政策的施行一方面加大了资金整合力度。节能减排综合示范城市政策既然选择以城市为平台，就是为了能够将节能减排专项资金与中央财政综合奖励资金整合使用，突破“点对点”的项目管理模式，突破“头痛医头、脚痛医脚”的旧思维，努力避免政策不配套、碎片化等问题。这就需要在审计过程中，重点关注财政资金的配套投入、安排匹配及衔接的问题；另一方面加大了政策集成力度。节能减排综合示范城市政策审计中要将财政政策和土地、价格、产业、信贷等相关政策结合，这就要求审计人员不仅要有相关的专业知识，具备一定政治敏感度、政策理论水平和宏观经济知识，还要不断提高宏观政策水平，更要学习和了解国家的整体改革思路以及各项单项改革措施。在审计的实践过程中，要有针对性地开展学习、研究和培训，促使审计人员能够掌握政策走向、顶层设计以及具体的政策措施，提升审计队伍的审计水平。

（二）结合实际推进体制机制建设，重点关注制度建设。

从管理体制上看，节能减排政策综合示范城市既然强调政府领导亲自抓，并组建专门的示范工作协调机构，就是想要在体制上打破部门分割，以体制上的一体化保障工作推进的整体化。这就意味着示范城市项目是由多部门共同组织实施。审计人员可以结合实际情况，以节能减排财政政策综合示范办公室或指挥部出台的制度、文件作为审计方向，加强与各主管部门沟通协调，合理做出审计评价，突出责任界定。要根据工作的业绩和发现的问题认真分析，合理评价，重点界定好政府及相关主管部门和相关企事业单位履行节能减排和环境保护等方面的责任。

（三）集中抓好实施方案的重点内容，重点关注项目实施效果。

城市的节能减排任务重、头绪多、成因复杂，示范城市不仅要在三年的示范期取得明显成效，还要形成可复制、可推广的经验或模式。这要求示范城市必须找准问题、突出重点。因此，在审计过程中需有的放矢，将有限的审计力量投入到重点项目上，一方面按照项目类别、主管单位、项目进度、环境影响等方面对多个项目进行归类筛查，找准切入点，对个别重大项目实施及绩效等情况进行评价；另一方面，要围绕财政部、国家发展改革委员会明确的示范城市可围绕“六化”开展工作，但要注意结合城市特点突出审计重点，不要面面俱到。例如有些城市经济欠发达，重化工业等传统“三高”产业比重大，就要在产业低碳改造、淘汰落后产能等方面加大审计力度；有些城市经济发展水平较高，现代服务业已具备一定基础，就要在产业结构调整方面突出审计特点。在审计过程中，需抓住被抽审地区节能减排工作所面临的主要矛盾，因地制宜，采取抽查审计与全面审计相结合的方式，对重点领域进行全面审计，重点查看通过项目实施、制度建设等方式是否达到预期政策效果并完成节能减排任务。（王磊）