董大胜。(资料图)C FP供图

    2014年全国两会，董大胜接受媒体采访。 南方日报记者 李细华 摄

    有些地方政府习惯了以往的增长模式，新常态下要怎么做，还不太适应，中央的一些宏观调控政策不能落实到位。在这种背景下，党中央、国务院要求审计署开展对政策落实情况的跟踪审计，就显得非常重要。

    要用发展的眼光看待政府债务，适当保持一定额度，只要债务资金使用是有效的，经济是发展的，就不需要那么紧张。

    审计署又抖“猛料”。昨日，审计署发布10月稳增长等政策措施贯彻落实跟踪审计结果公告，曝光广东虚报棚户区改造开工量5217套等问题。

    这是审计署连续第6次对外公布稳增长审计报告。去年8月以来，审计署开始实施稳增长促改革调结构惠民生防风险政策措施落实情况跟踪审计(简称稳增长等政策跟踪审计)，并从今年6月起每月公开结果公告。这也是审计署首次大规模组织对中央重大政策落实情况进行跟踪审计，结果公告始终保持“直指问题、毫不留情”的风格。

    这项跟踪审计将持续下去，继续曝光部门和地方在重大政策、重大项目的落实中存在的慢作为、不作为、乱作为的问题。在这些被曝光的问题背后，还有哪些故事？审计部门在追查不作为、慢作为、反腐败方面到底发挥着怎样的作用？近日，中国审计学会会长、审计署原副审计长董大胜接受南都专访。

    跟踪审计政策执行并非扩权

    南都：审计署已6次发布稳增长等政策措施落实情况跟踪审计结果公告，背景是什么？为什么这么重视？

    董大胜：目前，中国的经济发展确实面临一些新情况，经济增长进入新常态，从过去的高速增长变为中高速增长，同时还要调整经济结构、更好地注重民生和生态环境保护、防范经济发展中的风险，深化改革。

    为什么要稳增长？我认为，中国的经济增长既不可能保持原来那样的高速度，但也不能过低，对于我们这样一个13亿多人口的大国，经济发展存在不平衡，每年新增的就业人口很多，财政收支平衡也面临很大压力，这些都要求经济增速不能太低。所以中央一方面提出调结构，一方面也提出稳增长，要把增长速度稳定在一定的水平上。

    比如，有的地方前几年提出“腾笼换鸟”，如果把鸟放走了，笼子空着也不行啊！所以，调结构的过程中，还要有新的经济增长点，保持一定的经济增速。

    但是，有些地方政府习惯了以往的增长模式，新常态下要怎么做，还不太适应，中央的一些宏观调控政策不能落实到位。在这种背景下，党中央、国务院要求审计署开展对政策落实情况的跟踪审计，就显得非常重要。

    南都：中央为何要求审计署连续进行稳增长跟踪审计？

    董大胜：这项审计的全称是“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实情况跟踪审计”，不能把这项审计简单地理解为稳增长审计，它是一系列政策落实情况的审计，不仅仅是为了稳增长。

    南都：以前审计署没有进行过这样的审计，可以理解为是审计署的审计范围扩大了吗？

    董大胜：确有个别单位或人员问，审计署过去不就是看账吗，怎么现在还要看政策的落实情况？是不是审计的职能扩展了？我认为没有。这是审计工作进一步深化的体现，但还是在法定的职能范围内。

    审计范围是法定的。审计基本内容主要是公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任。现在，我们关注政策的落实情况，是在上述审计内容的基础上的深化。

    实际上，这项是对政府责任的审计，是对政府的一种绩效审计。政府使用纳税人的钱，有没有尽到责任？政策措施有没有落实到位？是不是发生“中梗阻”“最后一公里”的问题？这是审计的应有之义。

    南都：那么，由审计署来做这项工作，有怎样的优势？

    董大胜：审计署依法独立开展审计，不受其他机关、团体、个人的影响，也不具备审批权、管理权，不带有部门利益色彩，监督更为客观公正。

    审计人员的业务素质也很过硬，因为长期在审计一线，熟悉各行各业情况，除了开展日常的财务收支审计外，还有经济责任审计、专项审计、跟踪审计等，除了运用传统的审计方式，还对相关的财务业务数据进行分析。其实，在社会上还没有大数据概念前，审计署就已有这样的做法了。

    比如，我以前在审计署担任副审计长时分管金融审计，那时就已对几家大型商业银行的数据搭建了数据分析平台，设计一些数据分析模块进行分析和预警，哪里有问题很快就能看出来。

    但实事求是地说，这是一项有挑战性的工作。过去，我们查违纪违规，有现成法律作对照，而政策落实情况的跟踪审计，就不是简单的“是”和“否”的问题，一项政策能不能落实到位，有很多因素，需要更多、更全面的分析，对审计人员的理论、政策、分析水平都有更高的要求。

    用发展的眼光看待政府债务

    南都：这项审计特别关注财政资金的统筹使用，你认为是哪些原因造成大规模的存量资金？

    董大胜：这两年，大家对存量资金很关心，一方面财政较缺钱，另一方面又有很多资金没花出去。存量资金的形成比较复杂，有些是项目本身没完成，资金还要接着用；有些是项目已做完但钱没花完，依旧在账上闲着不用；还有些是虚列支出，本来没这个项目，一些政府部门为用钱方便，给自己留点儿钱，所以把钱支出来放在另外的账上。一个部门的存量资金可能不是数额特别大，但全国很多部门如果都这样做，那就成了很大一笔资金。

    存量资金盘活难，也就难在这里，谁也不愿意把自己的小家底拿出来，用起来方便嘛。当然，各个部门也都有自己的权限，不愿随意动这些钱。比如涉农的各种转移支付，有很多部门管，每家切一部分钱下去，每部分只能按指定的功能使用。要盘活资金，就得打破利益固化的藩篱，所以，审计署在审计中就要对哪些资金能盘活使用提出相关建议。

    南都：审计中也特别关注地方债，你认为风险情况怎么样？

    董大胜：这些年各方面对地方债的情况和问题高度重视，审计也跟进了两三次。我感觉一个明显的变化是，前几年，一些地方领导人对政府性债务问题不够重视，能弄来钱搞发展就行，欠下多少债务就不管了。但现在不同，很多地方都建立相应的债务管理制度。

    今年新《预算法》施行，也对地方发债额度、流程做出规范，我还有一个身份是全国政协委员，去调研时看到各地执行情况比较好，相当一部分地区债务没有增长、反而消化了一部分；还有一部分地区债务有所增长，但也是在人大批准的额度、权限和程序之内。

    南都：所以，你对地方债务问题还是持比较乐观的态度？

    董大胜：对债务问题要实事求是地看，不要看得那么悲观，不要看到15万亿元(各级政府性债务)就觉得没法办了。风险是总体可控的，随着经济总量增长，保持增速，债务是可以解决的。

    大家都知道，企业经营总是要负债的，要利用银行信贷资金来发展，地方政府、中央政府也可以利用债务，倒也不用想把债务清还为零。既无内债又无外债，不是我们追求的最佳目标，利用债务的关键是要管控好风险。要用发展的眼光看待政府债务，适当保持一定额度，只要债务资金使用是有效的，经济是发展的，就不需要那么紧张。

    第一次对六省书记省长

    开展同步经济责任审计

    南都：每年审计署都会对省部级干部进行经济责任审计，以现在的审计力量，能实现对全国省部级干部在任期内都进行一次经济责任审计吗？

    董大胜：现在审计署的各类经济责任审计对象有400多名(省部级干部)，涉及360个地方和部门。我了解的数字是，2008年以来，已完成对其中约230人的审计，大约是一半，其中包括国务院组成部门、省、副省级城市、中央企业主要负责人。还有一半是中央社团、中直部门、事业单位等主要负责人。审计时，首先保证重点地区、重点部门、关键岗位，对掌握经济决策权、管理权、执行权的领导干部保证在任期内进行一次审计。

    南都：不是“审计全覆盖”吗？

    董大胜：我理解这个“全覆盖”应该是有重点、有深度、有步骤、有成效的全覆盖，要审计就审计透。审计署每年都要同中组部等部门沟通，确定经济责任审计的对象，然后在经济责任审计联席会议上确定名单，经过国务院领导批准后，根据审计法、两办《规定》及其实施细则进行审计。

    南都：以后，还会继续加大经济责任审计力度吗？

    董大胜：要继续加大经济责任审计力度，今年审计署对39名省部级干部进行经济责任审计，工作量比以前增加30%。同时，还第一次对6个省的省委书记和省长开展同步经济责任审计。

    我在审计署工作时，一年大约是中央部委5至6个人、地方省部级干部5至6个人，中央企业10来人，总共20多人左右，对比来看，现在审计干部数量有增长。随着经济责任审计力度的加大，越来越多领导干部会接受审计。

    不过，我也认为，审计不可能一个不落，受审计力量、技术、方法等各种因素的制约，肯定会有查不到的地方。审计不是把所有业务重新看一遍，随着信息技术发展，这种检查的广度会更大，但是不是每笔资金每笔业务都看？肯定不可能。审计还是要有重点，突出重点，审深审透。

    南都：这几年，中纪委每年会查处很多干部，其中有因为经济责任审计发现问题而被查处的吗？

    董大胜：这个在审计署每年的工作报告中都有提到。通过经济责任审计，各级审计机关会发现被审计对象及其相关人员涉嫌以权谋私、渎职、贪污等问题，发现问题线索后，都会及时移交纪检监察部门查处。

    中纪委重大专案

    几乎都有审计人员参加

    南都：你如何理解十八届四中全会提出，要探索省以下地方审计机关人财物统一管理？

    董大胜：省以下地方审计机关人财物的统一管理，这项改革对现有相关的财政预算、干部人事管理制度等都是一个大的调整，意义重大且深远。前两天，中办国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，对此也有明确部署。

    南都：这项改革的必要性在哪里？

    董大胜：这项改革的核心或根本是保障依法独立行使审计监督权。具体看，第一就是有利于增强审计机关独立性。独立是国家审计的最大特点，是我们的灵魂。现在，一些地方审计机关独立性不够，这与来自地方的考虑、压力还是有关系的。为此，进一步增强全国各级审计机关的独立性、确保审计人员能够依法独立行使审计监督职权非常必要。

    第二，有利于统筹合理安排审计力量。现在全国有9万政府审计人员，其中约8万人在市、县两级，审计署大约是3000人。但审计任务是越往上越重。基层审计机关力量分散，加上一些地方的制约和影响，作用的发挥还是会受到一些影响。所以这些年，对于一些大项目的审计，审计署也一直在研究怎样统筹协调安排使用力量，比如在地方债务审计、社保资金审计中，都让地方审计力量统一安排参与进来。

    第三，有利于进一步加强审计队伍建设。前几年，我去县级审计机关调研，一个审计局总共也就十几个人，除去单位领导和做综合工作、后勤工作的人员，具体干活的审计人员没有多少，也就是一线审计人员很少，特别是业务骨干少，这对审计作用的发挥有影响。

    第四，有利于进一步加强基层审计机关建设。我国县一级经济发展不平衡，财力保障有很大差距。一些基层审计机关的经费、办公条件都很难保证，统筹到省一级之后，这个情况会得到改观。

    南都：在很多人看来，中国有很多反腐败机构，审计部门是其中一个。在反腐方面，审计与其他部门是怎样配合协作的？

    董大胜：审计工作是一项常规性的制度安排，并不是因为事先有了问题或案件线索我们才去审计。但因为审计工作的专业性且涉及方方面面，审计人员在对问题情况的深入核查过程中，往往会伴随着重大违法违规问题线索的发现。而审计发现的这些重大违法违规问题线索，很多都直接涉及腐败问题。

    审计署这些年的工作中，特别强调要关注腐败问题，不断加强对重大违法违规案件线索易发多发领域、环节、手段等情况的综合分析，做到找到规律、突出重点、精确核查。审计发现这些问题线索后，都会移交相关部门进一步深入查处。审计署移送的线索或成为其他部门查办案件的线索来源，或为这些部门查办案件提供更为有利的证据资料。审计署同中纪委监察部、最高检、公安部等单位，都有相关的沟通协商机制。

    另外，中纪委监察部的专案组，也会从审计署借调人员。因为在涉及经济犯罪的案件调查中，审计人员具有一定的专业优势。同时，审计署这支队伍，在查办案件中具有较强的突破能力和攻坚能力。这几年，中央纪检监察部门的重大专案，几乎都有审计人员参加，出了不少力。包括巡视，中央巡视组今年也从审计署抽调了几十名业务骨干，个个都是查账高手。很多原来在审计署工作过的领导同志，也参加中央巡视组的工作。

    南都：有人提出疑问，审计署属于政府序列，为什么也会对党的机构，还有全国人大这样的立法机构进行审计？

    董大胜：也有人这样问我。其实，审计署是政府部门，只是当初在设立审计机关时的一个考虑，最早还考虑过是不是要放在人大下面，最后确定还是放在国务院序列，作为国务院组成部门。

    但我认为，无论机构怎么设置？制度怎样改革？其实审计工作最重要的还是独立性的问题，要通过各种机制、制度的安排，保障审计人员能够依法独立地行使审计监督职权。在我国，根据有关法规文件规定，只要是有公共资金、国有资产、国有资源、领导干部的地方，就应该是审计机关应该跟进的地方。在审计实践中，审计署对一些中央单位，包括中直管理局、中组部、中纪委、全国人大办公厅、全国政协办公厅等单位的预算执行也都曾审计过。

    所以，审计监督范围不等同于政府行政监督的范畴。这点，我们从十八届四中全会报告中也能看到，文件谈到“监督”时，是将“行政监督”与“审计监督”分列的。

    印象董大胜

    董大胜随和、幽默，喜欢时不时开个玩笑，或自嘲几句。

    去年9月，他到龄卸任审计署副审计长一职后，虽然仍担任全国政协委员和中国审计学会会长的职务，但工作比以往清闲很多。他蛮享受退休后的“悠闲”，除了正常的公务外，每天必做的事就是走一两万步，偶尔还去北京玉渊潭公园看看人群和风景，出门经常乘公交搭地铁。

    今年全国两会期间，他坐公交车还曾被记者偶遇。聊起这段趣闻，董大胜哈哈大笑。他解释：会场离家很近，公交直接到，有天晚上回家，一下车，就被人认出来了。一反问，才知道对方是跑两会的记者。两会上，记者们都喜欢采访他，因为他“有料”，没架子，甚至有记者喊他“大叔”。

    “除了审计工作，我还有项特长——— 教书。”董大胜于上世纪80年代在厦门大学财政金融系财政学专业获得博士学位。进入审计署工作前，曾在东北财经大学马列教研室和财政金融系担任过几年教师。

    “我总是提前两三分钟，在学生刚想快下课时，就宣布下课，学生可高兴了。”说到这里，他抚掌大笑。

    采写：南都记者 程姝雯