审计和调查部分城市基础设施、公路、水利等项目,发现投资效益不高的问题非常突出,主要表现在:
1.部分项目未按期建成投产。抽查的28个省(区、市)利用国债建设的526个城市基础设施项目,有136个未按期建成,占25%。工期延误的主要原因是,项目前期准备不充分,地方配套资金不落实以及项目建设管理不善等。概算投资1.4亿元的广西北海白水塘垃圾处理项目,计划于2000年底建成投产,由于选定的代理商没有进口设备代理资格以及进口合同多处违背国际惯例等,导致已付款的关键设备供货中断,工程拖延至今仍未完工。
2.部分已建成项目运营效果差。抽查已建成的320个城市基础设施项目,有32个没有投入运营,18个长期处于试运营或开开停停的状态,69个运营水平未达到设计能力。投资22.79亿元的国家重点建设项目河南省煤气化工程,从立项到2001年竣工投产历时16年,期间燃气市场供求发生重大变化,但项目决策者和建设单位仍坚持按原定规划进行建设,致使项目建成后只能按设计供气能力的一半运行,经营陷入严重困境,仅2002年度就亏损2亿多元。
3.有的工程质量存在重大隐患。审计长江堤防隐蔽工程建设情况发现,部分施工单位买通建设和监理单位,采取各种手段弄虚作假,偷工减料,水下护岸抛石少抛多计,水上护坡块石以薄充厚,工程质量令人担忧。抽查5个标段发现,虚报水下抛石量16.54万立方米,占监理确认抛石量的20.4%,由此多结工程款1 000多万元,目前部分堤段的枯水平台已经崩塌;抽查11个重点险段发现,水上块石护坡工程不合格的标段达50%以上。在该工程建设管理中,有关责任人以权谋私、大肆受贿。此案上报国务院后,有关部门立案查处,目前已逮捕21人。
4.挤占挪用建设资金及损失浪费问题严重。湖北省黄冈市政府及有关部门弄虚作假,挪用明珠大道项目国债资金1 167万元,侵占安居工程用地110亩,兴建“形象工程”——东方广场,挪用资金占该项目国债资金总额的19.45%,严重影响明珠大道的建设。合肥市北郊生活垃圾处理项目采用国际先进的焚烧、堆肥和卫生填埋相结合的处理工艺,由于堆肥工艺对垃圾分类收集程度要求高,目前国内不具备这个条件,引进设备试运行4个月即被弃用,垃圾处理改为单一填埋方式,填埋库容迅速饱和,致使投资1.05亿元、设计使用25年的垃圾处理场仅运行了4年就被迫关闭,不得不另行选址建设。
(七)金融机构资产负债损益中存在的主要问题
1.审计工商银行总行及21个分行的资产负债损益情况,查出的主要问题是:违规发放贷款,违规办理票据承兑和贴现。同时发现各类案件线索30起,涉案金额69亿元。
一是信贷业务中出现了一些新的风险点。主要表现在个人消费贷款上。一些房地产开发商、汽车经销商和个人采取弄虚作假的手法骗取住房和汽车等个人消费贷款,有的甚至内外勾结,合谋骗取银行资金。如工行上海外高桥保税区支行向“姚康达”一人就发放个人住房贷款7 141万元,这些资金被用于购买128套住房,炒作房地产。审计抽查工行北京翠微路支行办理的7.91亿元汽车消费贷款发现,4家汽车经销商用虚假资料骗贷达9 650万元,占12%。
二是票据市场管理混乱。这次审计共发现工商银行违规办理汇票承兑和贴现101亿元。在一些地方,无真实贸易背景的票据充斥市场,甚至出现以提供虚假贸易合同、增值税发票为主要“服务”内容的公司,专门对无真实贸易背景的银行承兑汇票进行“包装”,帮助套取银行资金,从中非法牟利。如洛阳芬莱商贸有限公司与银行工作人员内外勾结,2002年仅为大连实德塑料工业公司及其关联企业就“包装”银行承兑汇票4.92亿元。2001年以来,该公司通过此类“业务”共收取好处费216万元。
三是民营关联企业骗贷问题突出。审计发现,不少民营企业采取关联公司相互担保等方式,从商业银行套取巨额贷款,造成信贷资金严重损失。如广东省佛山市民营企业主冯某利用其控制的13家关联企业,编造虚假财务报表,与银行内部人员串通,累计从工行南海支行取得贷款74.21亿元,至审计时尚有余额19.29亿元。这些贷款有许多没有用于生产经营,而是大量转入个人储蓄账户或直接提取现金,有些甚至通过非法渠道汇出境外。经初步核查,银行贷款损失已超过10亿元。审计发现后,监察部等正在组织力量深入查处。
2.审计原中国人寿保险公司资产负债损益情况,发现的主要问题:一是擅自改变保险费率、超额退保、非法代理保险业务等不正当竞争问题金额23.74亿元。二是将保险资金违规出借、投资和兴建办公楼等24.82亿元。审计还发现各类案件线索28起,涉案金额4.89亿元。这些问题发生在中国人寿保险公司改制前。审计结束后,人寿保险公司非常重视,随即开展全面整改,问题正在逐步得到纠正。
3.对交通银行锦州分行进行专项审计调查,发现2000至2002年,锦州分行与锦州市中级法院、古塔区和凌河区法院联手作假,用伪造的法律文书上报交通银行总行核销175户企业的“不良”贷款2.21亿元。在上述联手作假过程中,法院不执行相关法律程序,直接向锦州分行提供假案号,由该行风险处起草、打印本应由法院办理的法律文书,共盗用案号236个,编造假案号110个。实际上,这些被核销贷款的企业根本不知情,有的还在继续归还贷款,归还的贷款本金及抵押资产的变现收入,被该行全部存入“小金库”。同时,法院从上述虚假诉讼中收取“诉讼费”,其中锦州市中院和凌河区法院将收取的85.3万元存入私设账户。审计机关将此案移交有关部门查处,已有7人被审查,1人被逮捕。
(八)原国家电力公司领导班子任期经济责任审计情况
受中组部委托,审计署对原国家电力公司领导班子进行了任期经济责任审计,审计资产总额10 150亿元,占该公司总资产的70%。发现的主要问题:
一是损益不实比较严重。该公司2002年决算报表反映当年利润总额为215亿元,经审计确认应为247亿元,净增加32亿元,调增15%。1998至2002年,累计少计利润78亿元。损益不实的原因,主要是少计收入、收益和多列成本。
二是决策失误造成重大损失。抽查该公司投资、借款、担保、大额采购和重大股权变动项目6818个,有损失或潜在损失的项目631个,金额78.4亿元,其中因个别领导人违反决策程序或擅自决策造成损失或潜在损失32.8亿元,占42%。主要是以前年度下属公司造成的。如1994至1996年,北京供电公司总经理赵某在公司不具备独立法人资格的情况下,擅自为北京威克瑞公司提供担保,本息合计11.2亿元。由于威克瑞公司濒临破产,经法院判决,北京供电公司承担部分赔偿责任,造成损失4.57亿元。
三是国有资产流失比较严重。审计发现国有资产流失45亿元。其中,因违规处置资产、通过关联交易让利,造成国有资产向三产企业流失29.7亿元,占66%;因违规对外投资、借款、担保以及其他违法违规问题,造成流失15.3亿元。
这次审计查出该公司涉嫌个人经济犯罪案件线索12起,涉案金额10亿元。如原中国电力企业联合会副理事长(副部级)林某在任华中电业管理局局长、华中电力集团公司总经理期间,以权谋私,其女儿、女婿等在承包电力工程、向电力单位供货中暗箱操作,弄虚作假,非法牟利8 300万元。此案正在进一步查处中,林某等35人已被逮捕。
这次中央预算执行审计结束后,审计署对查出的问题依法进行了处理。对违反财政财务法规的问题,已下达审计处理决定,要求有关单位予以纠正;对制度规定不完善、管理不规范的问题,有关部门根据审计署的建议,正在建章立制,完善内部管理;对执行国家政策中存在的问题和重要项目的审计情况,审计署及时向国务院作了报告,国务院责成有关部门研究整改;对涉嫌经济犯罪的案件线索,已按有关规定移送司法机关或纪检监察部门立案查处。这次审计查出问题的全面整改情况,国务院将在今年年底前向全国人大常委会作出专题报告。
二、加强中央预算管理的意见
(一)细化中央补助地方支出预算,增强资金分配的透明度
当前中央补助地方支出已占中央财政总支出的一半以上,但财政部在每年编制和报告中央财政总预算时,未将其细化到地区和项目,使资金的分配缺乏透明度,也影响地方完整、准确地编报财政预决算,不利于政府和人大加强预算管理和监督。国务院已要求财政部采取积极有效的措施,进一步清理整合专项转移支付项目,控制专项转移支付规模,提高一般性转移支付的比重;要细化中央补助地方支出预算,编制分地区、分项目的详细预算,增强资金分配的透明度。地方各级财政应将上级补助收入及其分配使用情况,完整地编入本级预决算,接受同级政府和人大的监督。
(二)完善政府投资管理和审批体制,提高资金使用效益
近年来,政府基础设施投资规模不断扩大,但在项目规划、决策、审批和管理中仍存在一些不容忽视的问题。国务院要求国家发改委等部门进一步研究完善政府投资的决策机制,合理划分中央与地方的投资事权,提高项目规划和决策的科学化水平;协调各职能部门合理安排投资计划,更好地履行宏观管理与调控职责;逐步建立健全政府投资项目绩效评估制度以及建设责任追究办法,加强对项目建设的监督检查,促进提高财政资金的投资效果。
(三)改进税收管理机制,坚持依法治税
目前,各级税务机关仍采取“基数加增长”的模式确定税收计划,计划与实际往往存在较大出入,且将计划完成情况作为考核和奖励税务机关的重要依据。这种计划管理和考核机制,导致一些税务机关根据计划完成情况,人为调节进度,严重影响税收收入的及时完整。从对788户企业税收征管情况的审计调查看,少征税款的80%左右是由税务机关人为调节造成的。国家税务总局将在认真调查研究的基础上,完善现行的税收管理机制,推行税收征管综合质量考核,引导各级税务机关严格依法治税,杜绝人为调节税收进度现象的发生。
(四)强化国有商业银行内部控制,防范和化解金融风险
从近几年审计情况看,国有商业银行重大违法违规问题和经济案件时有发生,而且呈现出新发案件多、涉案人员层次高、涉案金额大的特点。究其原因,与银行的一些分支机构依法经营意识不强,内部控制机制不完善,特别是对一些分支行的“一把手”管理监督不力有很大关系。国有商业银行要结合深化金融改革,坚持依法经营,正确处理市场开拓与风险控制的关系,防止发生新的风险;商业银行及其内部各分支机构之间要建立行之有效的信息沟通机制,加大对企业跨地区、跨行办理贷款的监控力度,切实防范重大骗贷等案件的发生;要加强内部控制制度建设,狠抓对各级机构“一把手”的教育和监督,建立严格的领导责任追究制度,切实防止权力失控。