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《关于2001年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》
 
【时间:2002年06月27日】 【来源:审计署】字号: 【大】 【中】 【小】


——2002年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上审计署审计长 李金华

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:

    我受国务院委托,向全国人大常委会报告2001年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

    2001年,审计机关在党中央、国务院的正确领导下,认真贯彻“三个代表”重要思想,紧紧围绕经济建设和政府工作中心,坚持“全面审计,突出重点”的方针,进一步突出对重点领域、重点部门和重点资金的审计监督,加大对重大违法违规问题和经济案件的查处力度,在整顿和规范市场经济秩序,促进依法行政,加强廉政建设,保障国民经济持续快速健康发展等方面,发挥了重要作用。

    今年的中央预算执行审计,主要审计了中央预算收支和专项转移支付的管理情况,中央税收征管情况,国务院各部门预算执行情况,长期建设国债和农村电网改造资金、退耕还林试点工作资金、铁路建设资金的管理使用情况,中国银行、中国人民保险公司资产负债损益情况,以及部分党政领导干部和国有企业领导人员任期经济责任情况。同时,对2000年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的纠正整改情况进行了检查。

    一、2000年度审计查出问题的纠正和整改情况

    国务院及其各部门对去年审计查出的问题非常重视,按照全国人大常委会的要求,结合整顿和规范市场经济秩序,积极采取措施,认真进行整改,纠正情况是好的。据统计,截止2001年底,已追回各类被挪用的财政资金105亿元,上缴财政各项税金和罚款106亿元,调整会计账目960亿元,移交有关部门立案查处的案件195起,已有397人受到党纪政纪处分或被追究刑事责任。

    财政部十分重视整改工作,积极采取措施,研究制定办法,审计查出的问题已得到纠正。财政部原商贸司与原内贸部弄虚作假挪用的事业费3 763万元,已全部收回,主要当事人受到了党纪政纪处分。财政部一些司局自行向本系统对口处室安排的财政资金2 225万元,已在办理2000年中央与地方结算时全部扣回。

    税务总局、海关总署、人民银行认真落实审计决定,研究制定了具体的整改措施。截止2001年底,国税系统已补征税款29.15亿元,占应补征的91.5%;已纠正违法违规问题419个,占应纠正的90%,是近年来执行审计决定最好的一年。海关系统已纠正违法违规问题64个,占应纠正的77%,涉及金额4.3亿元。人民银行对预算执行审计查出的问题已纠正4.27亿元,占应纠正的63%;国库审计查出的问题已全部纠正。

    国务院其他部门和单位也十分重视审计决定的落实工作。截止2001年底,已结转收入、归还原渠道或上缴财政资金9.99亿元,占应纠正的70%。15个部门对擅自调整支出预算的问题,表示今后要积极采取措施,认真编制和执行部门预算,切实解决预算编制粗、执行不严格的问题。

    其他财政收支审计查出问题的纠正情况也普遍好于往年。截止2001年底,挤占挪用的国债资金4.77亿元已全部归还原渠道,滞留在各级财政和项目主管部门的国债资金22.71亿元已全部拨付到位。各地各部门逐步规范工程招投标管理,为保证国债项目工程质量发挥了一定作用。福建、湖南等省还对严重违法违规问题的责任人员进行了严肃处理。

    公路建设资金审计查出问题的整改工作力度大,效果好。截止2001年底,9个省区市越权批准设立的23项基金和收费项目,有11项已经停止征收,其余各项正在整改。挤占挪用的公路建设资金已归还64.2亿元,占94%。交通部对公路建设项目招投标和工程监理中存在的问题,用3个月的时间进行了集中整顿,完善了“专家评标,项目法人定标,政府主管部门全过程监督”的评价体系。

    截止2001年底,天然林保护资金审计查出的问题已纠正9.36亿元,占应纠正的94%。重点城市排污费审计查出的问题已纠正2.03亿元,占应纠正的59%。中央科技经费审计查出的问题已纠正46.15亿元,占应纠正的85%。19个省区市工商行政管理机关已上缴财政或归还原渠道资金5.5亿元,其中,北京、天津等10个省区市审计决定的落实率超过80%。

    农业银行认真落实审计决定,截止2001年底,应上缴的各项税金和罚款1.23亿元已全部缴纳,对233名责任人员分别给予了开除、撤职等行政处分,涉嫌经济犯罪的12名责任人员已移交司法机关立案查处。同时,针对违规经营比较突出的问题,进一步规范了信贷业务运作流程,落实了贷款的管理和清收责任。

    截止2001年底,1290户大中型国有及国有控股企业审计查出的偷漏税款、私设“小金库”等应上缴财政的资金,已上缴67.26亿元,占应上缴的89%。移送司法机关的74起案件,已立案查处67起。

    对加强中央预算管理的意见,国务院已责成有关部门认真研究落实。财政部扩大了试行部门预算的范围,进一步细化了部门预算,各部门已从今年起正式编制基本支出预算和项目支出预算。国家计委专门召开会议,研究提出了加强国债资金和工程质量管理、加快国债项目建设等措施,确定2002年发行的长期建设国债,主要用于在建项目和西部大开发。财政部等部门已着手研究修订国务院1987年发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》,以进一步严肃财经纪律,更好地适应整顿和规范市场经济秩序的需要。

    二、2001年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况

    从审计情况看,2001年中央预算执行和其他财政收支情况是好的。国务院有关部门认真贯彻落实积极财政政策,加大对西部大开发、基础设施建设和“两个确保”等方面的投入,继续提高国家公教人员的工资水平,为进一步拉动内需,促进经济增长发挥了重要作用。

    财税部门按照全国人大批准的年度预算,努力组织收入,坚持依法治税,加强税收征管,严厉查处各种偷税、骗税和抗税行为,省级国税部门开政策口子的现象明显减少,税收秩序进一步规范,2001年税收增收突破2 000亿元。按照建立公共财政框架的要求,加大了部门预算、国库集中收付和政府采购的改革力度,进一步规范支出管理,优化支出结构,特别是中央财政大规模增加了社会保障支出,2001年达900多亿元,比1998年增长4倍多。国家财政对经济和社会各项事业发展的支持力度明显增强,宏观调控作用得到了较好发挥。

    各地区、各部门进一步完善国债资金和其他专项资金的管理办法,规范工程和项目管理,加大监督检查力度,有效促进了专项资金的及时拨付,配套资金到位率也逐年提高,挤占挪用等严重违规问题逐步减少,资金的使用效益继续提高。

    国务院各部门遵守财经法纪的观念进一步增强,不断建立健全规章制度,加强部门预算管理,依法理财的水平逐步提高。经过连续几年的审计,国务院各部门重大违法违规问题明显减少。

    但从审计情况看,中央预算执行和其他财政收支中仍存在一些违法违规和管理不规范、政策执行不到位的问题,有些部门二三级单位的违法违规问题还比较突出。

    (一)中央预算管理中存在的主要问题

    审计2001年中央预算管理情况,查出的主要问题是:

    1.2000年,财政部将应收回的储备粮轮换费用结余和其他专项收入11.7亿元,直接留给中国储备粮管理总公司,作为流动资金和开办费。这部分收支没有在当年预算中予以反映。

    2001年,财政部将应从山西、安徽等5省结算收缴的专储粮救灾差价收入1.09亿元,直接抵顶了应拨付的专储粮利息费用补贴,未在预算中反映。这种做法,没有完整地反映当年预算收支规模。

    财政部今后要严格预算管理,加强收缴,有关地方和部门要及时上缴,以保证预算收支的准确、完整。

    2.1999至2001年,财政部每年预拨农业银行第四季度扶贫贷款财政贴息资金共5.44亿元,至今未与农业银行总行办理结算。财政部今年内要尽快清算。

    3.回收的农业综合开发有偿资金未及时安排用于支持农业开发方面的支出,仍滞留在农业综合开发办公室账户。财政部今后要按国家规定加强对回收资金的管理,努力提高财政资金使用效益。

    4.中央财政举借政府外债的预算管理办法要进一步完善。根据预算法实施条例规定,中央财政本年度举借的国内外债务和还本付息数额应当在本级预算中单独列示。目前,财政部已将对外发行债券收支纳入了中央预算,但对中央财政统借统还贷款的收支未纳入中央预算,对中央财政统借自还贷款的债务收支也未纳入预算管理。今后财政部要按照预算法的有关规定,尽快完善办法,研究解决。

    5.截止2001年底,财政部准备用于对外偿债的资金已达300多亿元人民币,长期存在国际司。但中央财政又在预算中安排资金,用于应由地方承担的统借自还项目的还本付息,加大了中央财政的负担。从审计情况看,这些资金管理也比较混乱,一直没有规范的管理办法,并且积存的资金被分别存入多个账户中,其中部分资金以大额存单方式搞定期存款,存在一定风险。财政部要加强对这部分资金的管理,并尽快研究提出规范的管理办法,报国务院审批。

    (二)中央专项转移支付管理中存在的主要问题

    近年来,财政部根据加快财政体制改革的要求,加强对专项转移支付的管理,在缓解地方财政压力,引导地方投资方向,促进经济建设和社会各项事业发展等方面,发挥了一定作用。但从审计情况看,目前专项转移支付在项目设置、预算管理和具体执行中还存在一些不合理、不规范的问题。

    1.项目单位过多,资金使用分散。专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策目标而设立的,具有特定的用途。但从审计情况看,2001年中央财政安排的221项专项转移支付,具体分配到了28000多个项目,涉及面广,内容繁杂。有的明显用于地方事权范围内的支出;有的用于解决中央与地方的财力分配;有的在实际执行中改变投向,未用于特定对象;还有个别项目设置时间过长,早已名不副实,没有及时进行清理。这些问题的存在,使专项转移支付不能很好地体现特定的政策目标,不利于发挥其应有的导向作用。

    2.预算编制和执行不够规范。一是资金分配还缺乏科学、合理的标准和依据。目前财政部管理的专项转移支付共221项,有41项没有明确的管理办法。有的在下拨前对可以分配到具体项目的,却没有落实到项目;有的没有根据接受补助对象的实际情况,一律采取平均分配的办法;还有些本应按因素法进行分配的项目,却采取基数分配的办法。二是有些预算批复和资金拨付迟缓,影响了资金的及时安排和使用。

    (三)中央税收征管中存在的主要问题

    审计14个省国税部门2001年中央税收征管情况,重点检查了51个地级和278个县级国税局,占这些地区地县级国税局总数的30%,并延伸了1640个纳税单位。审计发现,当前税收征管中仍存在一些违反税收法规的问题,其中影响中央收入43亿元。

    长期以来,由于税收征管注重计划考核,而且在实际执行中,有的将计划完成情况与自身的奖励挂钩,导致一些税务部门为了完成税收计划和获取奖励,人为调节税收进度,有的征收过头税,有的隐瞒税源。审计查出瞒报税源金额12.63亿元。

    一些国税部门由于受地方政府干预或自身执法不严、征管不力,违规减免缓税和应征未征税款问题比较突出。有的执法犯法,为牟取地方或小团体利益,大量截留国家税款。如新疆吐鲁番地区国税局1998年至2001年9月,以“代征代扣手续费”和“解决稽查办案经费”的名义,从国库中提退增值税1.05亿元,动用其中的8 982万元,兴建吐鲁番国际大酒店。该酒店集办公、住宿、餐饮和娱乐为一体,建筑面积达2.5万平方米。当地国库和财政部门甚至参与其中,分别牟取140万元和400万元的好处费。目前,国务院已责成财政部、税务总局和人民银行组织力量,对该问题进行严肃查处。

    (四)国务院各部门预算执行中存在的主要问题

    1.人民银行系统

    审计人民银行总行及140家分支机构2000年预算执行情况,查出管理费和其他支出超支8.51亿元,账外资产2.4亿元等问题。这主要与人民银行现行的预算管理缺乏硬性约束有关。目前,财政部对人民银行实行“总额控制,分项核定”的预算管理办法,人民银行的业务经营收支与自身的费用支出没有分开,加之实际执行中约束力不强,很容易出现管理费超支现象,影响利润上缴。

    延伸审计人民银行再贷款和再贴现情况,发现的主要问题是审查监管不力,存在一定的风险隐患。一是再贷款业务手续不完备,监督不严,有13.55亿元再贷款被挤占挪用。如山西省运城市财政局在2000年9月至2001年6月间,挪用人行发放的农村基金会债务兑付专项再贷款7 800万元,用于买卖国债和平衡财政预算。

    二是对商业银行申请的再贴现业务,审查把关不严。抽查发现,人行部分分支机构办理的再贴现业务中,利用虚假增值税发票贴现和重复利用票据贴现等问题金额达69.71亿元,其中11.27亿元已流入股市。如人行深圳中心支行审查不严,致使3户企业在没有真实贸易背景的情况下,重复使用增值税发票,或用虚假的增值税发票开立银行承兑汇票,套取银行资金6.47亿元,后又将其中的2.28亿元作为保证金,在其他银行开立汇票,循环套取银行资金,严重扰乱了票据市场秩序。

    2.原出入境检验检疫系统

    审计原出入境检验检疫系统21个直属局及部分分支机构1999至2000年财务收支情况,发现的突出问题是隐瞒转移收入13.71亿元,主要用于滥发钱物,金额达6.39亿元。此外,还巧立名目、自定标准,直接用预算外资金、事业经费和职工福利基金等发放钱物2.62亿元。如广东省南海出入境检验检疫局只有124名职工,从1998年至2001年4月,用隐瞒转移的收入发放钱物共计3 485万元,人均达28万多元。

    造成上述问题的原因,主要有两点:一是没有真正实行“收支两条线”。多年来,财政部对出入境检验检疫系统一直实行“核定收支、定额上缴、超支不补、结余留用”的预算管理办法,实际形成了收支挂钩、多收多支。二是政企不分。有些出入境检验检疫局所办实体与机关在人财物上没有完全脱钩,有的甚至是“空壳”公司,隐瞒转移的收入大多是通过这些实体来实现的。此外,该系统近年来机构变动频繁,管理相对松弛,也造成一些单位为牟取小团体和个人利益,突击滥发钱物。

    这次审计结束以后,质检总局对审计查出的问题高度重视,专门制定下发了《关于进一步加强财务管理防止违法违纪问题的若干规定》,提出了深化“收支两条线”改革、加强财务管理、规范财务行为等8项措施,并组织全系统认真整改,目前已上缴财政7 974万元,滥发的钱物已清退收回1 551万元,已调整账务等14.92亿元。2002年初,审计署又组织对该系统21个直属局和部分分支机构2001年度财务收支进行审计,查出的违法违规问题金额大幅减少,第一次审计发现的问题基本得到纠正。

    3.国务院其他部门

    审计国务院其他55个部门、单位2001年预算执行情况,查出39个部门隐瞒事业和经营收入8.56亿元,17个部门未按规定上缴预算收入和预算外资金7.13亿元,31个部门挪用财政资金用于行政经费、基建和对外投资等4.93亿元。与往年相比,这些问题总体上呈下降趋势,而且主要集中在一些收入较多的部门和二、三级预算单位。

    审计发现,不按规定编制和批复预算的问题仍比较突出,涉及29个部门。主要是预算编制不完整,支出预算没有细化到项目和资金使用单位,擅自调整支出项目,预留预算资金,越级或延迟批复预算,有的甚至编制虚假预算,套取财政资金。

    国家林业局2001年林业事业费预算编制过粗,有78.8%没有细化到具体项目;批复所属单位林业事业费预算随意性较大,擅自调整8 979万元,占19%。另外,该局及所属单位还套取财政贴息资金6 839万元。其中,1994至2001年,国家林业局将林业基金管理总站、森林国际旅行社、北京林业大学等单位的经营性贷款、基建贷款3.26亿元,以林业和治沙项目贷款的名义,向财政部申报贴息,套取贴息资金3 044.4万元;1999至2000年,林业局及基金管理总站未按实际贷款数,而是按照下达给各单位的贷款指标数,多报林业和治沙项目贷款7.18亿元,冒领财政贴息资金3 794.7万元。基金管理总站将这些资金中的4 064万元,先拨给21家原林业局直属企事业单位和地方林业部门,又以“占用费”和“返还款”的名义从这些单位全部收回,隐匿于账外,其中1 464万元用于弥补自身经营亏损,2 600万元用于归还贷款。1994至2001年,基金管理总站还违反规定,向林业局直属单位和地方林业部门累计拆借资金4.02亿元。国家林业局对审计查出的问题非常重视,专门召开党组会议,研究提出了清理整顿基金管理总站、建章立制和强化预算管理等9项措施,并要求下属各单位认真进行纠正和整改。

    根据全国人大常委会的要求,今年审计署还扩大了部门决算审签试点的范围,对国务院15个部门和单位2001年度决算(草案)进行了审计。从审计情况看,这些部门的决算比较全面地反映了预算执行结果和事业发展状况,但也存在虚列支出、少计资产、结余不实,少汇、漏汇所属单位报表等决算不实的问题。对这些问题,审计长已签署意见,财政部将在办理部门决算时予以调整、纠正。

    (五)长期建设国债管理中存在的主要问题

    审计16个省区2000年长期建设国债管理使用情况,检查资金总额420亿元,占当年中央安排地方国债资金的42%。从审计情况看,党中央、国务院实施积极财政政策的决策是完全正确的,对于集中力量办大事,充分发挥各方面资金的使用效益,进一步拉动经济增长,优化经济结构发挥了重要作用。各地区、各部门认真贯彻执行积极财政政策,进一步完善长期建设国债的有关制度,资金的管理使用情况也是好的。但审计发现,部分项目还存在违规招投标和违法分包、非法转包等问题。这次审计的16个省区都不同程度地存在违规招投标问题,有的甚至弄虚作假,暗箱操作;抽查的571个项目中有74个项目存在违法分包、非法转包工程的问题,造成建设资金流失1.24亿元,占合同金额或已结算工程价款的2.7%。

    贵州省高速公路开发总公司原总经理卢万里(原全国人大代表、贵州省交通厅厅长),在1999至2001年间,勾结个体商人谢飞,在公路建设和材料采购的招投标中,弄虚作假,暗箱操作,将国债建设项目发包给谢飞开设的多家关联公司。其间,审计署和国家计委曾多次明确要求予以纠正,但卢万里等人阳奉阴违,继续顶风作案,在材料采购中虚报价格,以次充好,牟取暴利,累计造成国家建设资金损失达9 800多万元,卢万里个人涉嫌重大经济犯罪。2001年底,审计署将上述情况向国务院作了报告,目前中纪委、监察部正在进一步查处。

    审计署将长期建设国债的审计情况向国务院作了专题报告,国务院已要求国家计委等部门组织力量进行深入检查,并研究提出进一步加强国债项目管理、加快项目进度的措施和办法。

    (六)专项资金管理中存在的主要问题

    1.农村电网改造资金
    
    审计农村电网改造实施情况,共检查农网改造资金921亿元,占一期投资总额的47%,抽查了1570个县约20%的改造项目,同时对1690个县的农电体制改革和同网同价情况进行了调查。从审计和调查情况看,党中央、国务院作出的“两改一同价”重大决策,取得明显成效,对提高农民生活质量,加快农村经济发展起到了积极作用,许多农民由衷地称赞农网改造是“德政工程”、“民心工程”。但从审计情况看,在资金和项目管理上也存在一些不容忽视的问题。

    审计农网改造资金,共查出各类违法违规问题金额29亿元,占审计资金的3.15%。主要是一些地区的电力部门和基层电力企业挤占挪用农网改造资金10.72亿元,用于其他项目建设和经费开支;少数地方利用农网改造之机,随意向农民乱收费、乱摊派,严重损害农民利益。据对陕西、河南等10个省抽查统计,共向农民乱收费、乱摊派达1.5亿元。有的基层电力企业向农民多收进户线和电表购置费,有的乡镇和村委会也乘机搭车收费。

    审计署将审计和调查情况向国务院作了专题报告,国务院领导批示要求国家计委等部门认真研究,提出整改措施。国家电力公司非常重视,制定下发了加强农网改造工程管理方面的规定,并积极进行整改。目前,乱收费、乱摊派和挤占挪用等问题大部分已得到纠正。

    2.退耕还林试点工作资金
    
    审计17个省区市和新疆生产建设兵团1999年至2001年6月退耕还林试点工作资金管理使用情况,共检查331个试点县,1361个财政、林业、粮食等主管部门,广大审计人员深入到3500多个乡镇和64000多农户进行了实地调查。从审计情况看,退耕还林试点工作成绩显著,政策贯彻落实情况良好,这些地区试点计划已完成97.5%,90%以上的资金使用合规,广大农户对中央政策非常拥护。但审计也发现了一些问题。

    一是补助资金拨付不及时,主要滞留在省地两级。截止2001年6月,有5个省区省级财政滞留粮食补助资金3.1亿元,占应拨付的76.5%。这种情况,在一定程度上影响了国家对退耕农户现金和粮食补助的兑付进度。审计的331个试点县,退耕农户的现金和粮食补助兑现率只达到78.3%和82.3%。由于兑付不到位,造成部分农民生活困难,退耕还林的积极性受到挫伤,有的地方甚至出现拔苗复耕现象。

    二是一些地方的林业、粮食、财政等部门挤占挪用补助资金1.1亿元;一些乡镇和项目单位弄虚作假,虚报退耕还林试点完成量,骗取各项补助5 047万元。少数干部甚至借机侵吞资金,这次审计共向纪检监察机关移交案件11起,涉案13人,金额112.9万元。

    国务院对审计反映的情况非常重视,目前已制定下发了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》,有效促进了退耕还林工作的顺利实施。

    3.铁路建设资金

    审计北京铁路局等10个单位1999至2000年度铁路建设资金管理使用情况,审计资金1 048亿元,占铁道部系统铁路建设资金总额的90%,同时检查了21个重点铁路建设项目,发现的主要问题:

    一是截留、挪用铁路建设资金和其他资金。12个省的有关部门挪用地方铁路附加费和征迁费10.39亿元,用于委托贷款、投资股市、定期储蓄,甚至挥霍浪费。5个铁路局挪用铁路更新改造资金5.93亿元,用于兴建楼堂馆所。如北京铁路局1994至2000年,在未经任何部门正式审批的情况下,擅自动用铁路更新改造资金4.7亿元,兴建四星级标准的北京铁路职工文体活动中心,建筑面积7.5万平方米,目前主体工程已基本完工,处于闲置状态。另外,有7个铁路局滞留和闲置铁路建设资金36亿元,没有充分发挥资金的使用效益。

    二是建设项目管理不严,损失浪费比较严重。这次审计的21个项目,有8个存在招投标不规范和违法分包、非法转包的问题,涉及资金57亿元。有的项目决策失误,损失浪费严重。如铁道部1995年从加拿大和西班牙采购钢轨8.46万吨,因质量不合格在铺轨过程中发生断裂,造成直接经济损失8 703万元。

    (七)金融机构资产负债损益中存在的主要问题

    审计中国银行总行、7家省级分行和156家支行,以及中国人民保险公司及其3108个分支机构的资产负债损益情况,发现违规经营、财务收支核算不实等违法违规问题比较突出。

    中行系统的违规经营问题,主要表现为违规放贷、账外经营、违规开立信用证,以及违规签发银行承兑汇票等。对以前年度违规经营的问题,中行有些分支机构没有及时清理纠正,而且还采取弄虚作假的手法,名义上向信誉好的客户发放贷款,实际是转移信贷资金,用于弥补自身历年违规经营造成的缺口,或冲抵以前年度发放的不良贷款。

    人保公司系统的违规经营问题,主要表现为无序竞争比较严重。13个省的人保公司为了争夺保险市场份额,采取少收保费、高比例退费和返还手续费等办法,随意降低保费费率;25个省市的人保公司存在人情赔付、虚假理赔等问题,有的甚至编造假赔案件套取资金,用于超规定比例返还保户手续费;保险代理市场混乱,无证代理情况十分普遍,代理手续费支付随意性较大。

    此外,审计还查出严重违法违规和涉嫌经济犯罪案件线索54件,涉案人员78人,涉案金额27.9亿元。如中行广东番禺支行1995年以来,假借自办公司或客户的名义,开设账户近百个,截留隐匿贷款利息收入2.43亿元,用于违规拆借资金、吸存放贷和开展信用证业务,累计发生额13亿元。该支行原行长和信贷科长等人,还先后从中动用2亿元资金从事外汇买卖,并将非法套取的外汇1 345万美元私自汇出境外。目前,有关犯罪嫌疑人已被逮捕。

    审计署将审计情况向国务院报告后,中行和人保公司按照国务院领导的批示要求,除对2000年以前发生的上述问题认真加以纠正外,还研究提出了加强内部管理,规范经营行为的措施。

    (八)党政领导干部和国有企业领导人员任期经济责任审计情况

    受中组部和中央金融工委的委托,审计署直接组织审计了科技部、原国家建材局、中国人民保险公司和交通银行4个单位,以及中国建筑工程总公司、中国东方电气集团公司等8户国有重要骨干企业原领导人员的任期经济责任情况,未发现他们有个人经济问题。但这些单位仍存在一些违法违规问题,其中8户国有重要骨干企业经营管理中存在的问题比较突出。

    一是由于诚信意识不强,核算不规范,有的甚至弄虚作假,致使企业会计信息失真问题较为严重。二是由于决策机制不完备、疏于管理、内部控制薄弱,导致国有资产损失浪费严重。如东方电气集团所属财务公司,在1997至1998年间,被一私营业主以借款名义骗取630万美元和4 580万元人民币,一直没有归还,所借美元全部汇往境外,负责担保的公司已经停业,抵押资产的产权大部分已转移或无法确认。该公司在上亿元国有资产面临损失的情况下,不仅没有采取保全措施,反而在2001年6月再次借给该私营业主450万元。此案已由公安部立案侦查,目前财务公司原总经理和该私营业主均已被批捕。

    此外,审计还查出有的企业下属单位领导干部以权谋私、贪污受贿、挪用公款等涉嫌个人经济犯罪案件线索22件,涉案人员61人,涉案金额5.98亿元。

    这次中央预算执行审计结束后,审计署对查出的问题依法进行了处理。对违反财政财务法规的问题,已分别下达了审计意见和审计决定,要求有关部门和单位认真进行纠正,其中违规减免缓税、应征未征税款的,限期予以补征;隐瞒转移收入、挤占挪用资金的,要求结转收入,收回资金;违规招投标,违法分包、非法转包工程的,督促有关部门严肃查处,认真整改;会计账务处理不合规的,限期调整有关账目。对涉嫌经济犯罪的案件线索和应当追究党纪政纪责任的人员,已按有关规定移交司法机关或纪检监察部门立案查处。对制度规定不完善、管理不规范的,已经建议有关部门建章立制,切实加强内部管理。对涉及国家政策方面的问题和一些重大项目的审计情况,及时向国务院作了报告,国务院已责成有关部门研究整改。这次审计查出问题的纠正情况和整改结果,国务院将在2002年底前向全国人大常委会作出专题报告。

    三、加强中央预算管理的意见

    (一)进一步严格部门预算管理

    当前,中央财政已开始全面实行部门预算,这对规范预算行为、强化预算管理发挥了积极作用。但从审计情况看,在实际执行中还存在预算编制不完整、不规范,没有细化到具体项目和单位,预算批复和资金拨付不及时,年度执行中随意调整等问题,导致了部门预算改革不彻底,难以达到应有的效果。财政部要在总结经验的基础上,尽快研究提出科学合理的预算分配定额和标准,严格预算编报程序,加强审核把关;要结合当前深化“收支两条线”改革,加快实行预算内外资金统管的财政综合预算,全面反映部门预算内外资金的收支状况,增强预算透明度。各部门要按统一规定编制预算,做到完整、细化,落实到具体项目和使用单位,并严格执行批复的预算,不得随意调整。从根本上看,要解决当前部门预算管理中存在的问题,必须尽快修订完善预算法及相关法律法规,重点对部门预算、国库集中收付等作出相应的法律规定,促进深化预算改革,提高预算的法律约束力。

    (二)改革专项转移支付制度

    建立规范的财政转移支付制度是分税制财政体制改革的重要目标,对于规范预算分配行为,增强中央调控能力,促进地区经济均衡发展具有重要意义。但我国现行的转移支付制度是1994年确定的,带有明显的过渡特征,执行中随意性较大,影响了分税制财政体制改革的进一步深化,同时也容易助长“跑部钱进”的现象,不利于廉政建设。因此,必须对现行转移支付制度进行改革完善,当前首先要改革专项转移支付制度。财政部要尽快对现有的专项转移支付项目进行清理、整合,取消已到期和不需要的项目,归并重复交叉的项目,已形成地方固定财力补助的要统一纳入体制补助或一般性转移支付;要改进预算分配办法,促进专项转移支付的科学、公平、透明。同时,要进一步明确专项转移支付项目的设立、预算的编报和批复、资金的拨付和使用,并严格遵照执行。

    (三)进一步推行和完善政府采购制度

    政府采购制度是规范财政支出管理,促进廉政建设的重要手段,目前在市场经济国家已普遍实行,采购规模一般占到财政支出的30%左右。我国在这方面刚刚起步,政府采购规模偏小,制度不健全,管理不规范,实际操作中还存在一些问题。目前中央和部分地方财政部门一家兼有制定政策、编制预算、组织实施、支付资金等职能,没有形成相互制约的机制,不利于监督管理,容易产生新的弊端。今后要参照国际通行做法,将财政部门组织实施集中采购的职能分离出去,组建独立的政府采购中心;要尽快出台政府采购法,完善相关管理制度,进一步规范采购行为;同时,逐步扩大政府采购的规模和范围,提高政府采购在财政支出中的比重。

    (四)中央财政举借的政府外债收支应尽快纳入预算管理

    1998年机构改革后,政府外债管理职能已统一划归财政部,但财政部未将外债收支及还本付息支出全部纳入预算管理。财政部要按照预算法及有关规定,尽快将中央财政举借的政府外债统一纳入预算管理,保证债务收支预算的完整性。要严格划分中央和地方的外债偿还责任,避免中央财政承担应由地方还本付息的支出。同时,要研究制定外债还贷准备金的管理办法,进一步规范准备金的来源渠道,严格账户管理,确保资金的安全完整和合理有效使用。

    (五)切实抓好增收节支工作

    前不久,国务院召开全国增收节支电视电话会议,要求各地区、各部门切实采取有效措施,努力增收节支。各级税务部门要依法加强税收征管,全面清理税收减免,严厉打击各种偷逃骗税行为,努力做到应收尽收。各部门单位要严格执行批准的预算,不得随意追加和调整,进一步强化监督管理,切实管好用好各项财政资金;要努力转变作风,树立勤俭节约的观念,大力压缩会议,控制招待费和差旅费支出,严禁各种形式的铺张浪费和侵害国家利益的行为。(《报告》全文完)

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