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加强理性分析 提高报告质量——解析2001年中央预算执行审计“两个报告”的改进及其特点
 
【时间:2002年06月27日】 【来源:审计署办公厅】字号: 【大】 【中】 【小】

    预算执行和其他财政收支的审计结果报告和审计工作报告(简称“两个报告”),是审计工作成果的集中反映,是审计机关为人大、政府加强预算管理和监督服务的重要途径。写好“两个报告”,对于提高审计成果的质量、水平和作用,充分发挥审计监督职能具有重要的意义。今年以来,结合加强和改进审计工作,李金华审计长多次在不同场合指出,审计结果报告和审计工作报告的铺陈式写法不能全面、完整地反映审计工作所取得的成果,也无法满足人大常委会和国务院对审计工作越来越高的要求,指示“两个报告”的起草工作从今年起要力争有所创新,有所突破,要“加强理性分析,提高报告质量”。我们在今年中央预算执行审计“两个报告”的写作过程中,坚持以李金华审计长的这一指示为指导思想,与往年相比,在报告的内容、体例上都作了一些改进。首先是注意报告的立足点要高,视野要宽阔,牢牢把握预算执行这一主线,注重从完善法律制度、促进规范管理的角度,深刻揭示审计发现的带有普遍性的突出问题,实事求是地分析问题产生的主客观原因,有针对性地提出从根本上解决和预防问题的意见和建议。其次是在具体写法上,注意把握总体概念、反映突出问题、加大分析力度、提高建议质量。同时为适应加强分析的需要,对报告的结构也作了相应调整。由于进行了上述改进,从总体看,今年“两个报告”的理性分析力度大大加强,揭示的内容更加深刻,质量和作用与往年相比都有了一定程度的提高。

    所谓把握总体概念,就是把审计发现的问题与审计对象的整体发展状况联系起来,从正反两方面多视角地观察分析,如实中肯地进行审计评析。李金华审计长曾经强调,审计工作不能只盯着问题,要看环境、看历史,观察事物的发展态势和整体状况。这是我们正确认识和分析问题的前提和基础。今年的“两个报告”,在两方面体现了这一要求:一是注意“一分为二”,辩证地看待审计情况,既如实揭露问题,又充分肯定成绩。如第二部分“2001年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况”,在揭示审计发现问题之前,专门用较大的篇幅对去年经济运行进行了正面评价。同时,在反映每个行业、每项资金的审计情况时,也注意充分肯定成绩,这样就使审计反映的情况比较客观、全面,体现了实事求是、客观公正的审计理念。二是注意“点面结合”,从事物的整体中去把握存在的问题。具体来说,就是把审计发现的问题放置在项目和资金管理的大背景中进行考察,关注问题占总量的比重以及审计的覆盖面。这样,便于报告的使用者由点及面、由面及点地推断审计发现问题的严重程度,进而科学、全面地把握资金管理的总体状况。

    所谓反映突出问题,即在报告审计发现的问题时,注意抓住典型,突出重点,力避面面俱到。李金华审计长多次指出,审计所要揭露的是严重违法违规问题和经济犯罪案件。所谓严重,即数额大、情节恶劣、在社会上造成恶劣影响、给国家造成重大损失。按照这一要求,今年的“两个报告”在问题反映上,一是注意分清主次,有取有舍。每个审计项目可能发现的问题很多,通过分析,抓住一两个最突出的问题,浓墨重彩地加以揭露。二是注意抓住典型,解剖麻雀。这主要体现在具体案例的选择上求精不求多。通过集中笔墨,反映突出问题,增强了报告的震撼力,避免了“流水账”、“温开水”式的一般化模式;同时也有利于引起有关方面的重视,促进这些重大问题的解决。

    加大分析力度,是今年改进“两个报告”的重点,是起草“两个报告”贯彻始终的指导思想。往年的报告较为注重对问题和个案的陈述,违规事实讲得比较清楚,相对而言,对问题的综合研究、深入分析不够。今年报告的起草,按照署领导的要求,着重加强了这方面的工作。一是注意用历史的、联系的观点对审计查出的问题加以剖析,挖掘源头,寻找问题产生的根本原因和直接原因;二是注意用发展的观点去考察分析问题,实事求是地反映部门、单位财经管理的客观情况及在审计前后的变化;三是注意充分运用审计成果。在这方面,今年原出入境检验检疫系统的案例比较典型。2001年,审计署组织对其21个直属局及部分分支机构进行审计,发现普遍存在隐瞒转移收入,用于滥发钱物的问题,在报告中抓住这一主要问题进行了集中反映,对其他问题,如没有真正实行“收支两条线”、政企不分等,作为产生该问题的原因进行分析和揭露。并在报告中反映该系统对审计发现的问题非常重视,认真整改,今年初再次审计时,违规金额大幅减少,上述问题已基本得到纠正。这样既充分利用了审计成果,又客观反映了审计对象的实际。可见,写好“两个报告”必须对审计情况和发现的问题进行全面深入的分析,这些问题有大有小、有主有次,有些是表现,有些是根源,并且还是不断发展变化的,要通过具体问题具体分析,实事求是地加以运用。

    提高建议质量,是发挥审计监督宏观管理作用非常关键的一个环节。今年主要从两个方面入手,对此进行了探索。一是注意联系国家经济形势和财经工作大局,综合分析预算执行审计发现的主要问题,增强建议的针对性。既抓住关键,又不拘泥于一事一物。最后确定从严格部门预算管理、改革专项转移支付制度、推行和完善政府采购制度、规范中央政府外债收支管理、切实抓好增收节支工作等五个方面提出建议,这些问题都是关系国家财经工作全局的重要问题,同时也是审计中反映出的比较突出的问题。二是每项建议的内容力求做到实事求是,便于落实,增强可操作性。坚持从实际出发,加强具体分析,抓住问题的实质和关键,区分不同情况,提出可操作的具体办法,避免泛泛而谈。

    内容上的变化必然对结构的调整提出相应的要求。为了保证报告的整体感和流畅性,今年采用了三段式的大框架,即“2000年度审计查出问题的纠正和整改情况”、“2001年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况”及“加强中央预算管理的意见”。并且在第二部分叙述审计发现的主要问题时,改变了过去按部门和资金种类排列的办法,尝试按预算管理的环节进行反映。这种结构方法,一方面脉络、构架比较清晰,另一面也比较适合于从总体上分析和反映问题,便于逻辑上的承启和对反映问题的阐述剖析。

    通过今年“两个报告”的写作,我们深深感到,提高报告质量关键要加强研究分析,但分析不是凭空想象,必须以高质量的审计为基础。一个好的报告不是单纯“写”出来的,它依托的是广大审计人员创造性的工作和高质量、高水平的审计成果。所谓加强分析,其本质就是最大限度地挖掘和反映审计工作所取得的实际成果,更加充分地体现审计工作的价值。从这个角度讲,提高审计报告质量与提高审计工作水平是相辅相成的,而后者更带有根本性。
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