[摘要]：政府投资审计一直是国家审计的最重要领域之一，是推动政府更好履行职责，提升国家治理有效性的重要手段。本文从政府投资审计与国家治理的关系入手，分析了国家治理框架下制约政府投资审计作用发挥的因素，提出了应从加强重点项目审计、抓好工程建设领域专项治理、推动投资体制改革等方面来促进国家实现善治。
[关键词]：政府投资审计，国家治理，免疫系统
一、政府投资审计发展与国家治理的关系
（一）国家治理与国家审计关系。
国家治理是为了有效实现国家职能，通过配置和运作国家权利，对国家和社会事务进行控制、管理和服务。其追求，是实现善治或善政，具体体现在维护国家安全和利益，保障人民群众权益，促进社会和谐稳定，实现科学可持续发展。
国家审计作为一种制度安排，是国家治理的重要组成部分。刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，在国家治理中，审计实质上是国家依法运用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。作为国家治理的专门监督手段，国家审计是推进民主法治、推动深化改革、维护国家安全、维护民生和反腐倡廉的积极力量和有效手段，对于促进国家治理实现善治和良治非常关键，在我国的权力监督体系中扮演着重要而独特的角色。
（二）政府投资审计本质。
在国家审计监督体系中，政府投资审计一直是最重要领域之一，它是国家审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对以政府为主导的固定资产投资活动以及对其相应建设项目的财务收支真实、合法、效益的监督行为。它是财政审计的一个重要分支，是国家对固定资产投资活动实行监控的一种重要手段。
政府投资审计有其明显特点：一是被审计单位是政府及其有关部门；二是审计对象是政府投资项目；三是审计的资金来源为国家财政性资金及以财政性资金为主导吸引的社会其他投资；四是审计的投资项目主要是公益性公共工程。基于此，政府投资审计服务大局的职能更强于其他专业审计，它寓服务于监督之中，为政府宏观经济决策提供依据，规范政府投资行为，推动经济社会发展目标实现作用更为突出，是实现国家治理的重要工具。
（三）政府投资审计发展演变体现了国家治理的要求。
政府投资审计的发展演变经历了从最初的完成政府交办的各项任务，到揭示重点建设项目的问题、维护建设领域的秩序，到主动关注经济社会健康发展问题。这种发展脉络和我国经济社会发展、国家治理不断完善是一致的。
20世纪80年代至90年代，国家审计机关先后开展了自筹建设资金审计；结合全国普遍开展的清理固定资产投资项目，对停建、缓建项目进行跟踪审计；为了加强对重点基本建设项目的监督，开展了对一些国有投资的大中型交通、电厂等建设项目的预决算审计；进入90年中后期，还设立专门机构对长江三峡工程跟踪审计。
进入21世纪以后，我国经济社会快速发展，固定资产投资规模不断扩大。特别是“十一五”期间，我国固定资产投资总额由10万亿元增长到30万亿元，年增幅超过同期GDP和财政收入的增长幅度，大量资金投向了基础设施和公共工程建设领域。这些关乎国计民生的重大基建项目建设，其绩效情况直接关系到国家各项宏观决策的落实效果。因此，国家审计机关根据财政审计的总体目标，每年选择一两个重点行业的建设资金和重点建设项目组织审计，将专项建设资金预算执行审计与建设项目审计有机结合起来，如对群众关注的收费公路问题、关乎饮水安全的南水北调工程、关乎能源安全的电力建设等进行审计或审计调查，对举世瞩目的京沪高速铁路、西气东输二线工程、金沙江向家坝水电站等重大项目进行跟踪审计，对三峡工程进行竣工决算审计。这既反映了财政性资金的管理、使用情况，又揭示了一些重点项目建设管理中存在的突出问题。
可以看出，政府投资审计紧紧扣住了科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，融入到促进我国经济社会发展这一全局，围绕着国民经济工作中心、各级领导、人民群众关住的重点、难点、热点问题来考虑和安排审计工作，符合推动国家治理的需要。
（四）政府投资审计在国家治理中发挥的作用。
一是监督作用。审计建设资金到位、管理和使用情况，查处工程建设领域的违规问题和经济犯罪案件线索，促进健全规范市场机制。二是建设性作用。通过关注重点基建项目效益发挥情况，揭示项目建设管理中存在的问题，从体制、机制、制度层面提出了改进建议，为国家治理进行科学决策提供了大量及时、客观、可靠的信息，促进了国家各项政策措施的执行。国务院和国家相关部门根据审计结果制定和出台了一系列政策和措施，规范审计中发现的问题，有效推动了国家治理活动。
二、制约政府投资审计作用发挥的四个因素
尽管政府投资审计为保障国民经济持续健康较快发展、维护国家经济安全做出了重要贡献，但受一些主客观因素制约，政府投资审计作用尚未充分发挥。
（一）体制性因素。
审计的独立性是审计工作的生命线。《审计法》赋予了国家审计独立的法律地位。与世界多数国家审计体制不同，我国的国家审计机关建立于上世纪80年代初，是国务院的职能部门之一，属于典型的行政型审计体制。审计机关不可能对政府重大投资决策和重大投资行为做出评价，仅是服务于政府的宏观决策。随着我国市场经济改革不断深入，国家审计机关介入国家治理的范围不断扩大，对重大工程项目的审计也从最早的财务收支审计发展到关注经济活动的真实、合法和效益，审计内容不断深化。政府的投资决策、投资行为、建设管理过程及项目建成效果等情况都已经成为审计关注的重点。但是，和政府机关一体的行政关系，在一定程度上影响了审计的独立性，使得审计机关在反映、处理问题上难以标本兼治。
（二）法律因素。
一是审计法律地位不利于审计执法。在重大基建项目的竣工决算审计和跟踪审计中，审计重点关注了工程造价的真实性与合理性，并对不合理的投资进行核减，但对工程造价核减的处理却往往会和合同法相冲突，而作为一个行政执法部门，审计机关无权干预任何不合理合同的执行。
二是外部法律环境存在不足，审计执法手段有限。2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》特别指出：“审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督。”但是，投资领域的法律法规建设滞后于其他经济领域的立法建设，现有的一些法规或者不适应形势发展的需要，或者法律早已颁布但缺乏可操作性、相应的实施细则迟迟未定。如，作为投资领域最易诱发腐败的工程招投标领域，我国2000年就开始实施招投标法，但直到2012年2月，招投标法实施条例才开始施行。这些年，针对存在的规避公开招标、搞“明招暗定”的虚假招标以及串通投标等突出问题的处理处罚一直不够明确、可操作性不强，审计机关除非能发现明显的权钱交易线索，以重要审计情况反映移交司法机关处理，否则往往对这类问题提出了意见和建议后，被审单位整改难，仍屡查屡犯，审计效果甚微。
（三）人员因素。
近年来，我国基本建设领域投资规模逐年扩大，固定资产投资审计项目呈现了政策性、专业性、综合性越来越强，资金规模巨大的特点，审计内容涉及了工程、财务、资源、环境、土地、效益等多个方面，这对审计机关提出了更高的要求。但审计机关本身尚存不足，一是审计监督整体力量较为薄弱，对政府投资审计的资金和项目的覆盖面还严重不够。二是审计人员个人素质还不够高，知识和能力结构较不合理。具有较强的宏观和大局意识，既懂得财务知识，又懂得工程和法律知识，还能够对投资项目的建设效益进行客观评价，这种综合性、复合型的高素质投资审计人才还是较为短缺。
（四）信息化水平因素。
目前，政府投资审计信息化工作已经取得了一定进展，但是和金融审计、社会保障审计等信息化水平较高的比较起来还有差距。这既和投资审计信息化手段有限有关，也和投资审计的被审单位的信息化水平相对不高相关。投资审计所接触的施工单位，大多还停留使用手工账和财务软件并存的状况，一些劳务分包单位甚至连财务账都没有。这在一定程度上，制约了投资审计的信息化审计应用。
三、政府投资审计实现国家治理目标的路径选择
随着我国政府职能向服务型、宏观控制转变，国家治理环境的发生着深刻变化。因此，除传统的监督职能外，政府投资审计更加注重发挥审计的建设性、参谋和服务等职能，审计工作服务于经济社会的内涵也更加丰富。政府投资审计要促进国家治理目标的实现，需要重点从以下几个方面着手：
（一）继续加强重点项目竣工决算审计和跟踪审计。
一是做好竣工决算审计，突出绩效造价审计方法。要继续突出重点，加强对重大投资项目、重点民生工程的审计监督。关注建设资金的到位情况，检查是否存在滞留、截留、挤占、挪用建设资金，虚报冒领等问题；关注建设程序和工程管理中的各类问题，如项目审批手续是否合法、完整，项目施工条件是否具备，是否存在违规占地、招投标不规范、转包挂靠等问题，是否在合同管理、工程质量、物资采购、工程结算以及建设、设计、监理、施工等单位履责等方面存在问题；要注重资金使用效果，严查挤占工程建设成本、决算编制不规范等问题，核减工程造价，积极有效控制政府投资。
做好项目竣工决算审计，要突出绩效造价审计方法。绩效审计契合了经济发展方式转变，成为国家审计的发展方向。要在传统对工程量价的造价审计的基础上，注重运用调查研究和统计分析技术，引入相关学科的方法如经济学中的费用效益分析、管理学中的项目管理理论、寿命周期理论等，在核实工程结算的真实合理性基础上，分析项目造价与进度、质量、安全的关系和影响，进而深入揭示投融资体制、项目建设经营管理、投资法律法规方面存在的问题，同时要特别注重环境效益，充分考虑预防环境污染、改善环境质量、保持生态平衡等方面。
二是审计关口前移，推进项目跟踪审计。通过跟踪审计，将关口前移，及时发现问题，及时督促整改，充分发挥审计监督的免疫系统功能。针对投资规模、重要性及影响不同的建设项目，要科学合理地制定跟踪审计项目计划，采取定期、不定期以及驻现场同步跟踪审计的模式。针对当前我国投资领域决策不科学的问题，要结合国家政策，尤其是投资宏观调控政策，通过审计前移，及早介入投资决策阶段，保证投资决策的适当性和有效性，积极提升政府投资决策审计成果和工作水平，逐步实现投资决策审计工作法制化、规范化、科学化、常态化。
（二）突出抓好工程建设领域突出问题专项治理工作。
工程建设领域突出问题专项治理工作是党中央、国务院着眼于经济社会发展大局，着力解决工程建设领域影响和制约科学发展突出问题作出的重要决策，有助于确保中央各项宏观政策的落实、推动“十二五”规划目标任务顺利完成。通过对重大项目的审计监督，揭示和反映工程建设领域存在的突出问题，重点揭露投资与建设领域中存在的因制度不健全、管理不善、损失浪费、工程质量缺陷等造成的腐败、损害国家和公众利益的违法违规问题，加大对违法违纪案件线索查处力度，有助于遏制该领域腐败问题易发多发的势头，促进建立健全工程建设领域法规制度体系，切实发挥审计保障国民经济健康运行的“免疫系统”功能。
（三）进一步推动深化投资体制改革。
2004年投资体制改革以来，我国的项目投资决策方式、资金筹措方式和资金使用方式发生了深刻变化，具体表现为投资主体多元化、投资决策分散化、资金来源多样化、融资方式市场化等，政府投资基本归位，国有投资项目在建设实施中全部或部分采用了市场化运作的方式。由于各种原因，投资领域仍存在许多难以令人满意的问题，如投资资源仍未完全实现由市场优化配置，政府投资的效益情况不高，投资规模、投资结构尚未得到有效控制，一些计划经济的投资管理手段仍然实行，投资体制改革还有待进一步深入。这些变化和需要进一步解决的问题，对政府投资审计提出新的工作要求，使审计的对象、内容、方式、环境都发生了变化。通过政府投资审计，揭示建设市场中的某些紊乱现象，从体制、机制上查原因、找问题，尤其注重揭示体制和机制的弊端、政策的隐患和管理的漏洞，把促进投融资体制机制完善、政策优化和管理规范作为推动投资体制改革的重要任务，充分发挥审计建设性作用。
面对新形势、新任务和新要求，政府投资审计要牢固树立科学审计理念，与时俱进，不断调整发展路径，通过创新来不断适应有效服务国家治理的需要，充分发挥审计“免疫系统”功能作用，推动国家良治。（刘智）
[参考文献] ：
[1]刘家义：《国家审计与国家治理——在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话》，2011年7月8日。
[2]李金华：《国家审计是国家治理的工具》，《财经》，2004年第24期。
[3]秦荣生：《公共受托经济责任理论与我国政府审计改革》，《审计研究》，20043第6期。
[4]吴青川：《在委托代理理论中的国家治理与国家审计关系》，《经济导刊》，2007年第11期。
[5]邹东涛：《发展和改革蓝皮书》，社会科学文献出版社，2008年版。
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