公共预算是国家治理的经济基础和政府配置资源的重要工具。国家审计加强对公共预算合法性、真实性和效益性的审计力度，是提升政府治理能力、完善国家治理机制的必然之举。针对当前我国公共预算治理中存在的突出问题，审计机关应创新工作方式和路径，积极推动公共预算的法治化、民主化和绩效化进程，不断促进国家治理走向良治。
公共预算：提升国家治理能力的重要工具
一个国家和政府的治理能力在很大程度上取决于自身的公共预算能力，即政府能否有效而且负责地筹集和使用财政资金的能力。公共预算是政府的收支计划，是政府全部活动信息的文件记录。它本质上是一种委托代理关系，是委托人——公众，通过法律程序，委托代理人——政府，按照公共利益要求，筹集公共资源（资金），提供公共产品和服务、满足公共需要的过程。
在现代社会中，公共预算是通过政治程序，围绕公共财政资金的分配和使用，对稀缺公共资源寻求有效和公平配置的制度设计，它是政府配置资源的重要工具，能从货币上反映公共受托责任的履行过程，是国家治理有效实现公共受托责任目标的重要制度安排。在国家治理结构中，公共预算构成了政府实施公共管理的核心与关键，是国家治理有序运转的经济基础。没有良好的公共预算，就不可能有良好的公共管理；没有雄厚财力的支持，公共管理也将难以为继。
公共预算制度在我国公共财政体系的构建中居于重要地位，对理顺政府与市场边界、全面提升政府公共产品和公共服务提供能力和提供效率、推动公共决策民主化和法制化进程具有积极意义。我国自20世纪90年代末期开始启动的包括零基预算改革、政府采购改革、国库集中支付以及政府收支分类改革在内的新一轮公共预算制度变革，也正是基于公共预算对于现代国家治理的重要意义，顺应了实现国家良治的时代潮流。
公共预算审计：国家治理系统的内生制度安排
公共预算能够从货币上反映国家治理中公共受托责任的履行过程，对公共预算活动的管理与监督必然是国家治理的重点内容。如果国家治理结构中缺少对公共预算的监督、控制制度安排，那么公共预算权力就可能被滥用，政府官员的权力膨胀倾向就很难约束控制，国家治理活动也会因为官僚化而逐渐失去效率。为了避免委托人和代理人之间的信息非对称可能导致的道德风险、逆向选择以及预算机会主义，有必要专门设置一个独立的机构对各级政府受托经济责任的履行情况进行审查监督。国家审计就是国家治理系统中应运而生的这样一项旨在实现制约和监督国家权力运用的顶层设计和制度安排。
国家审计对公共预算的监督，基本的出发点就是保证公共权力的相互制衡、合理配置和有效运行。国家审计通过发挥自身独有的预防、揭示和抵御功能，服务于国家治理的决策系统，承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束的职责，对维护、完善和促进国家治理有着重要意义。国家审计的独立性决定了其可以代表社会公众的利益监督政府行为，是国家在公共财政治理领域中有效实现公共受托责任目标的外部监督治理制度中最核心的部分，在构筑公共预算与国家治理之间的功能关系中发挥着很好的外部监督治理的桥梁功能。
我国各级国家审计机关依法对政府财政预算的合规性、真实性和绩效性进行监督检查，促进了政府机构依法行使权力，保障了国家经济安全，推动着责任、透明、法治、廉洁、公平和正义原则理念的落实，在促进国家治理走向良治的进程中发挥着不可或缺的作用。
当前我国公共预算治理存在的突出问题
多年来，国家审计机关在对中央和地方政府预算执行情况和其他财政收支情况的审计中揭示出很多财政违法违规问题，直接推动了各级政府公共预算制度的健全完善和公共预算管理的规范有序。但目前现行的公共预算治理还存在着一些弊端，公共预算执行过程中也出现了一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：
一是公共预算编制不完整、不细化。虽然国家财政部已规定各级政府应建立起包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算在内的全口径财政预算，但一些地方的政府性基金特别是国有土地出让金游离于财政预算盘子之外仍是比较普遍的现象，致使财政运行数据的真实性大打折扣，直接削弱了国家宏观调控政策的效果力度；而财政部门向同级人大报送的年度预算草案中收支科目仅列示类级或款级，重大支出项目很少列示到项级，导致人大代表无法监督预算资金的来源、去向、效益等情况。
二是公共预算审查流于形式。人大作为立法部门对公共预算具有审批权，从目前各级地方人大的机构设置来看，没有专业性较强的审批预算服务机构，很多人大代表来自社会各阶层，不具备财政预算知识背景，工作中缺乏一定的专业性和严密性，加之审批时间短，对公共预算更多的只是形式上的审查，实质性审查远远不够，预算审查监督难以深化，这样的机构、人员和审议方式，难以适应提高预算审查监督质量的要求。
三是公共预算变更频繁，缺少约束力。公共预算是经立法部门的法定程序批准的，政府在一个财政年度内的财政收支计划，具有法律的约束力，任何部门和个人都不得随意变更。但在预算实际执行中，一些地方政府领导由于法制观念薄弱，对预算的变动十分随意和频繁，甚至自行改变预算项目内容、安排超预算和无预算项目支出，与此同时一些地方对医疗、教育、社保、环保等涉及民生领域的财政投入却未能足额到位。
四是公共预算的绩效评估难以落实。目前一些地方财政部门在对预算资金的使用上存在“重分配、轻管理、轻绩效”的问题，还不重视财政资金使用的经济性、效率性和效果性，对财政资金使用效益的评估未能提上重要议程，缺少可操作性的预算资金绩效评价指标，对财政资金的使用效益评估要么缺乏评价标准要么未能认真落实执行。
五是公共预算不公开、不透明。目前各级政府的公共预算信息及预算执行结果信息的公开还处于探索阶段，公开的内容很有限，且综合性信息较多，具体项目的清晰度不够，社会公众也无法参与到公共预算治理的各个环节中去。
公共预算审计的着力点和创新路径
一是建立起全方位、多层次、全过程的公共预算审计，积极推进公共预算法治化进程。审计机关应将政府履行受托公共责任所支配的全部财政资金纳入到国家审计的范畴，全面监督公共预算资金使用、分配、管理等各个环节的情况，充分揭示各级政府和部门在这些环节中存在的违法违规问题。推动国家预算法的进一步修改完善，督促各级政府尽快建立起全口径的公共预算体系，把所有的预算外资金纳入公共预算盘子之内。公共预算审计监督既要覆盖预算的决策、执行和实施结果全过程，更要将工作的着力点适当前移，进一步提高预算编制环节审计审签制度的执行力度，将预算编制的决策与国家宏观治理政策实现有机的结合，切实保障财政预算资金向医疗、教育、社保、环保等民生领域倾斜。
二是充分调动公众参与公共预算治理的积极性，增强预算审计的透明度，积极推进公共预算民主化进程。审计机关应完善相关制度确保公众获得参与的途径，主动吸引公众参与到公共预算审计过程的各个环节中，包括审计目标的确定、审计方案的拟定、审计数据信息的收集、审计技术的选择、审计意见的反馈等，虚心吸收包括专家、企业、民间组织、个人以及媒体部门在内的不同方面利益主体的意见建议，利用调研座谈、听证、网络和新闻媒体公示等各种形式，搭建起公众提供信息和咨询建议的平台和渠道。进一步健全公共预算审计公告制度，在不涉及国家安全的情况下，确保公众能及时了解、有效监督政府管理使用财政资金情况，促进政府预算信息的公开、民主和透明。
三是建立完善公共预算绩效审计制度体系，大力开展公共预算绩效审计，积极推进公共预算绩效化进程。审计机关应完善公共预算绩效审计的法律法规，对预算绩效审计的对象、职能范围、审计内容、审计处理处罚办法等进行明确规定，制定公共预算绩效审计准则和评价指标体系，对绩效审计的程序、实施、评价、成果运用等方面进行界定规范。审计机关应适应形势的需要积极开展预算绩效审计，从主要关注经济活动及财政财务收支的真实性与合法性，逐步转移到关注预算资金使用和资源利用的效益性上来，把绩效审计与合规性审计进行有机结合，在向同级人大报送的政府预算执行审计报告中让绩效评价和合规性评价都成为人大监督的主要内容，以此促进各级政府不断提高预算资金绩效管理的水平和主动性。（赵鲁光）
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