近年来，随着“走出去”战略的加快实施，国有企业集团境外投资业务快速发展。其在开拓市场空间，优化产业结构，获取经济资源，争取技术来源，突破贸易保护壁垒等方面发挥了积极作用，但也存在投资规模较大但效益欠佳的问题，尤其境外资源开发类项目风险非常集中。国有企业境外投资审计工作值得进一步探讨。
一、国有企业境外投资审计的概念和范围
境外投资指我国国有企业为了在境外进行生产、销售、融资、经营或研发，通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益，如收益分配权、资产支配权、资源勘探或开发权等的活动。而国家审计机关的职责范围很明确，国家财政资金、国有资产运用到哪里，审计就跟进到哪里。因此，国有企业境外投资业务审计是我国国家审计机关在开展国有企业审计过程之中，对投资到境外的国有资产、运用到境外的国家财政、财务资金等境外投资业务的真实、合法、效益情况进行的审计。
国家审计机关对国有企业境外投资业务审计的范围主要包括：一是运用国有企业资产在境外投资的经营性机构；二是运用国有企业资产或国家财政资金在境外开设的非经营性机构；三是用国有企业资产或国家财政资金提供的一些对外无偿援助（不一定是所有的无偿援助，而且通常是在这些援助形成的资产所有权移交受援方之前）；四是用国有企业资产购买外国政府的主权外债等境外债券、在股票市场购买非控股公司的股票等；五是用国有企业资金对外承揽工程；六是用国有企业资产（资金）进行境外资源开发。
二、国有企业境外投资问题原因分析
近年来，我国国有企业境外投资规模不断扩大，但部分投资效益不佳。笔者通过审计实践发现，其原因比较复杂，但主要应包括以下几个方面：
（一）国有企业境外投资前期调研和风险评估不充分，个别境外资源开发项目未履行正常审批程序。国有企业项目投资前的风险评估的准确性，直接影响决策的正确与否，是造成亏损的的技术原因，然而审批程序不能正常履行就是人为的原因。有的境外资源开发项目中，由于前期调研不充分，原设计不能有效实施，导致项目出现亏损。
（二）国有企业集团对境外投资业务没有形成统一科学的管理体系，职能交叉、职责不清。表现在集团境外投资业务的开发和管理由各级子公司自行负责，职能分散在相关部门，其集团公司主要开展境外市场调研、组织与协调、境外机构管理等，未形成对境外投资业务的统一管理机制，带来同一地区境外机构重叠交叉问题，造成资源浪费。
（三）国有企业未采取切实有效的控制措施，导致投资规模增加、超概算较多，亏损规模持续扩大。国有企业对境外投资业务缺乏有效的价格控制和风险防控，造成一些境外资源开发项目中实际投资超出批复概算。
（四）国有企业境外项目投资经营的经验少。大多数企业在境外项目出现工期拖延、停滞和巨额亏损等风险时，没有能力采取有效的的措施。部分国有企业争取当地政府支持、引入战略投资者等外力措施，效果不够明显，见效慢，有的没有从自身的管理和市场的掌控练内功等措施控制风险，致使亏损规模持续扩大。
三、全面提升国有企业境外投资效益的审计建议
虽然近几年我国企业境外投资发展很快，但按照“走出去”的战略，占世界对外投资的比例还很小，与我国的经济大国地位不相称。为了促进我国企业境外投资的健康发展并获得好的效益，一方面需要政府加强对企业境外投资的扶持和引导，为国有企业到境外投资营造一个良好的国际氛围。利用WTO条款和各种国际组织反壁垒的规则，与有关国家谈判和签订促进鼓励相互投资的协定等等，为国有企业走出去创造良好的国际氛围。另一方面境外投资国有企业要提升境外投资的管理能力。
（一）统筹规划境外开发战略，加快对外投资立法进度。在国家层面，应及早统筹规划境外开发，将境外开发作为国家经济发展规划、国际合作、对外交往的重要内容，营造良好的境外开发环境。有关部门应各司其责，应在金融资、财政、技术服务、税收、外交等方面出台一些政策。为保护对外投资主体利益、规范对外投资行为、明确职责，正确鼓励和引导对外投资活动。
（二）加强境外投资的监管。鉴于境外投资本身的高风险性和国际市场的复杂多变，对于国有企业投资应审慎操作，稳妥推进。在划清监管和市场双方风险责任的前提下，既要支持国有企业抓住市场机遇，又要加强监管维护资产安全。为此，一方面，有关监管部门应督促企业按照现有法规和内控要求，认真履行决策程序，自主选择投资项目，承担投资风险；另一方面，应在一定时期内实行备案制，保留监管部门对重大投资项目的否决权。
（三）完善境外投资的基础保障。境外投资在政治、文化、法律、信用等方面均具有一定的风险，加之涉及不可再生的矿产资源，敏感度很高，风险复杂程度更是难以预料，单凭微观层次上的单个企业、行业之力是难以从容应对的。需要在国家层面进行统一规划和整体部署，首先建立国家层面的信息平台，收集、整理和发布有关国家和地区的社会经济发展、矿产资源分布等方面的信息，并提供相应的法律咨询服务，鼓励企业参加境外外商在当地建立的地区商会及行业协会；其次通过财政、税收、信贷、汇兑、投资保险等多种政策支持手段，全方位鼓励国有企业的跨国经营；三是采取各种行之有效的方式，对我国准备到境外投资的国有企业进行培训，建立国家层级的人才储备和培训基地，作为国家整体战略的一部分；四是允许国有企业通过各种创新的方式进行融资，加快产业资本与金融资本的融合；五是对境外投资机构的财产安全、人员安全等方面提供必要的保护。
（四）国有企业要苦练对外投资的内功。国有企业集团应切实加强境外投资业务整合，实行统一管理，以具有优势的工程承包业务为主，依托主业适度发展相关业务。国有企业集团应进一步加强境外项目管理制度建设，强化前期调研和风险评估，规范决策程序，狠抓项目管理，建立境外人才培养与激励机制，进一步提高驾驭境外投资业务的能力和国际化经营水平。国有企业集团应采取有效措施，根据项目面临的困难和风险状况区别对待、分类实施，彻底解决亏损或项目停滞问题。
在具体措施方面，一是要对投资的国家和地区对外商的投资政策和各种相关的法律、法规、风俗习惯、市场状况、消费特点、产业竞争力等进行深入的了解。二是要选准投资的产业定位。在东盟和一些非洲、拉丁美洲国家、前苏联和东欧的部分国家，定位于能源、机械、轻工、电子通信等行业；在发达国家，选取信息、电子、生物工程等研发行业，投资或合资建立和收购产研结合的企业。三是要确定首先进入的主导产品。实践也反复证明了核心能力对企业走出去的成败起决定性作用。四是选择合适的合作伙伴，如果采用合资方式建厂，必须做好可行性论证并精心选择好合作伙伴。合作伙伴形式能够建立一个双赢的交易。五是选择熟悉国际金融、法律、会计等专业服务机构有能力的专业人士，作为自己的委托机构和相关业务的代理人。同时国有企业也要注意自己人才的培养，因为依靠他人总不如自己人方便，而且成本往往较高。六是注意投资地点的选择。地点的选择同样要依据企业自身核心业务发展对外部资源和市场利用的需要。七是要注意吸取经验和教训。无论是已在境外投资或准备到境外投资的企业都应该认真研究先行者的经验和教训。八是应有风险防范意识。国有企业投资者向保险机构提出保险申请，保险机构经调查认可后接受申请并与之签订保险单。投资者有义务不断报告其投资的变更状况、损失发生状况及每年定期支付费用。当风险发生并给投资者造成经济损失后，保险机构按合同支付保险赔偿金。对于可能出现的经营环境风险，在投资前可与投资所在国（地区）政府签订有关投资的特许规定加以防范。（杜彦）
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