2010年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（以下简称《规定》），明确审计机关应对被审计领导干部履行经济责任过程中存在问题所应当承担的责任作出界定。正确界定经济责任，有利于全面评价被审计领导干部，有利于有关部门对审计成果的利用，有利于审计问责机制和责任追究制度作用的发挥。但在审计过程中，仍然存在对责任界定认识不清、理解不透、把握不准等问题，导致无法准确界定责任，带来了极大的审计风险。本文从央企经济责任审计实践出发，从理论和实践两个角度，对企业领导人员的经济责任界定进行探讨。
一、经济责任界定的内涵
《汉语词典》解释“责任”主要有三层意思：一是使人担当起某种职务和职责；二是分内应做之事；三是做不好分内应做的事，因而应该承担的过失。审计认为，经济责任应属于“做不好分内应做的事，因而应该承担的过失”，就是企业领导人员对审计发现的履行经济责任过程中存在的问题应当承担的后果。审计应根据实际情况，充分考虑审计发现问题的性质、产生后果或负面影响的严重程度、涉及金额大小、与领导人员履行经济责任的关联程度等因素，依法依规对央企领导人员进行经济责任界定。
二、经济责任界定的种类
根据两办《规定》，央企领导人员对审计发现的履行经济责任过程中存在的问题应当承担的责任，可分为直接责任、主管责任和领导责任。
（一）直接责任。直接责任是指领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任：一是直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；二是授意、指使、强令、纵容、包庇下属人员违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为；三是未经民主决策、相关会议讨论而直接决定、批准、组织实施重大经济事项，并造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为；四是主持相关会议讨论或者以其他方式研究，但是在多数人不同意的情况下直接决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为；五是其他应当承担直接责任的行为。
（二）主管责任。主管责任是指领导干部对履行经济责任过程中的下列行为应当承担的责任：一是除直接责任外，领导干部对其直接分管的工作不履行或者不正确履行经济责任的行为；二是主持相关会议讨论或者以其他方式研究，并且在多数人同意的情况下决定、批准、组织实施重大经济事项，由于决策不当或者决策失误造成重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为。
（三）领导责任。领导责任是指除直接责任和主管责任外，领导干部对其不履行或者不正确履行经济责任的其他行为应当承担的责任。
三、经济责任界定的原则
（一）客观公正原则。对央企领导人员履行经济责任过程中存在的问题，应当客观公正地分析和看待，不偏不倚，既不能受审计人员的主观意志、个人好恶等因素影响，也不能受不同领导干部因其所任职务重要程度等其他因素的影响。应充分考虑问题事项的背景、决策方式、问题性质和影响程度，以及被审计领导干部在问题事项中的参与程度、所起作用等因素。防止简单地将被审计领导干部是否主持召开会议、是否经过集体研究、是否签批文件、是否直接分管、是否具体知悉等作为界定责任的标准。
（二）实事求是的原则。对央企领导人员履行经济责任过程中存在的问题，应当全面、历史、客观地分析和看待，既要如实反映审计发现的问题，又要充分考虑企业领导人员履行经济责任的实际情况，包括职责分工、历史背景、决策方式、后果和影响等。责任界定要与审计内容相统一，应当有充分的并经认定的证据支持。应严格区分直接责任、主管责任和领导责任，个人责任和集体责任，前任责任和现任责任，本人责任和他人责任，主观责任和客观责任。
（三）依法界定的原则。一是央企经济责任审计的结果或认定的事实，要依据相关法律法规和制度规定作出评价，并界定经济责任；没有相关法律法规和制度规定的审计事项，不能作出评价，更不能界定责任。二是在审计机关职权范围内认定责任，超出这些职权范围的事项，都不应当是经济责任审计的事项。三是有相关法律法规和制度规定的审计事项，一定要作出审计评价和界定责任，不能遗漏或者隐瞒这些事项。
（四）权责一致的原则。应当正确处理企业主要领导人与其他领导干部分工负责的关系，企业主要领导人对其职责范围内不履行或者不正确履行经济责任的行为，以及由此造成的后果，应当承担相应的责任。对其他领导干部在职责范围内存在的问题以及应当承担的责任，审计机关应当以适当方式向有关干部管理监督部门提供相关情况，作为有关部门考核评价企业领导班子的参考依据。
四、经济责任界定应注意的问题
经济责任界定应明确审计查出的问题是谁的责任范围，该问题发生过程中及之后责任人实施了何种行为，依据责任人的行为确定其应负的责任。审计人员在三类责任界定过程中，应注意以下问题：
（一）直接责任的界定。审计界定央企领导人员承担直接责任，应把握四点：一是把握问题的严重程度。应分析审计发现问题的性质、产生后果或负面影响的严重程度以及问题涉及金额的大小，关注重大经济损失浪费、国有资产（资金、资源）流失等严重问题。二是把握违法违规决策的性质。企业领导人违法违规行为大多体现在决策上，应分析决策本身是否属于直接违反法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定的行为，如违规在环境保护区建电厂；决策程序是否符合央企领导人“三重一大”决策制度的相关规定，是否履行了内部讨论、集体决策、上报审批等程序，如未经批准出售国有资产；决策行为是否履行法律法规、国家有关规定和单位内部管理规定要求的程序，如未经评估、进场交易等程序出售国有股权等。三是把握个人违法违纪问题。对于企业领导人直接违法违纪问题，领导本人应承担直接责任，但对于此类问题，审计已移送有关部门处理，为此无需在审计报告中界定直接责任；对于班子成员、直属部门及下属单位主要领导的违法违纪问题，如果企业领导人员担任党组书记一职，就应对本单位的纪检监察工作负主要责任，为此应界定为直接责任。四是把握充分、适当的审计证据。审计人员应当获取与企业领导人员有直接关系的批示、签发文件、会议记录、会议纪要等审计证据，应与相关人员进行访谈了解情况，并对上述资料进行认真分析，确认企业领导人在问题事项中的参与程度、所发挥的作用以及与经济责任的关联程度，并简要说明界定相应责任的理由。
（二）主管责任的界定。审计界定央企领导人员承担主管责任，应把握三点：一是把握问题的严重程度。必须是性质严重、金额较大的问题，才能确定为主管责任。二是把握央企领导人员的分管工作。审计人员应索要央企领导班子分工文件，明确央企领导人员所分工的工作。如果有明确的具体分管单位，对于这些单位的重大问题未履行或不正确履行职责的，应承担主管责任；如果负责企业全面工作、没有具体分工的企业领导人员，应对所有直属部门及下属单位的重大问题未履行或不正确履行职责的，应承担主管责任。三是程序合法不能免除主管责任。主管责任与程序合法无直接关联，集体讨论的意见不能免除企业领导人的主管责任，更不能作为规避或推卸责任的借口。
（三）领导责任的界定。审计界定央企领导人员承担领导责任，应把握两点：一是责任界定顺序，三种责任从重到轻依次为直接责任、主管责任、领导责任，它们互不兼容，即界定为承担某一种责任就不再承担另一种责任。对审计中存在的问题，先看领导干部是否承担直接责任；如不承担直接责任，再看是否承担主管责任；如前两种责任都不是，最后界定为领导责任。二是审计认定企业领导人员承担领导责任，应当同时认定就同一事实承担直接责任和主管责任的领导干部，并在经济责任审计报告中同时披露。（董立强）
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