【摘要】本文详细分析了公积金管理中存在的立法层次低、管理机构监管缺位等七大问题，针对上述问题，提出相应的审计对策，即审计重点、审计内容与审计方法，为今后的住房公积金审计提供了有益参考。
【关键词】住房公积金 审计 对策
目前，住房公积金（以下简称公积金）制度已经步入快速发展阶段，这个阶段的最显著特点就是深层次矛盾逐步暴露，社会质疑声音增多，业内外不断呼吁改革、完善，这是公积金发展的攻坚阶段。这个阶段凸显出来的问题，既有体制、机制上的原因，也有管理手段、方法上的原因。
一、目前公积金管理中存在的主要问题
（一）公积金立法层次低，已不适应形势发展需要。公积金的最高法规层次是国务院的《公积金管理条例》。随着企业改制及私企崛起给公积金缴存归集等工作带来的变数，全国范围内缴存人数徘徊不前甚至下降，普遍感到处罚难、缺乏手段，应缴人数、实施面等公积金制度的根本性问题突出。而《公积金管理条例》难以约束企业经营者，缺乏刚性和可操作性，建议尽快提升法律层次。
（二）管理机构上下脱节，监管缺位。国家和省级监管部门监管人手缺乏，无法深入履行监管职能，造成各公积金管理中心各自为战，公积金政策的宣传和政策执行效用的检查远远不能满足实践需要。为此，一是应加强中央、省两级监管机构的管理力量，人力及经费保障要适应全国日益壮大的公积金管理需要；二是要组织全国公积金管理的实践者和相关理论专家一起研究探讨公积金管理的有关政策和理论；三是谋划管理机构的发展方向，公积金的规模已突破万亿大关，但管理上条块分离，一方面受地方利益干扰容易出问题，另一方面如果实现全国一盘棋容易在全国范围内调剂余缺，发挥其互剂效用。
（三）管委会定位及决策机制问题。公积金管理委员会决策是《公积金管理条例》中的规定，组成人员也有一定之规，但大多数委员会其实只是个摆设，甚至是借口和工具。委员不是专职，不领工资，其责任心、专业知识性都成问题，有的委员会一年开不到一两次会。而绝大多数情况下，委员会主任也就是政府分管领导，委员会决策机制变成领导拍板制，比以前更具风险。应严格履行“委员会决策”，实行委员表决制，可以无记名表决，决策问题简单多数通过。
（四）存贷比问题。商业银行对存贷比有量化的指标，公积金同样应该有。应当引进商业银行的计划控制的“规模”形式，但又不能完全照搬，可实行年度的计划控制，适度调整，微观调控等方法，以保证公积金的可持续发展。否则，公积金会断粮，造成入不敷出，带来缴存人对公积金管理机构管理能力的不信任，社会负面影响不可避免出现。
（五）使用方向的思考。公积金目前只限定贷款和购买国债使用，要保持增值，只有多发放贷款，或转存银行定期。但定期收益有限，贷款还受一个地方房地产交易、经济发展、房价涨落等因素影响，许多情况下，非公积金管理中心能左右，且年度上也存在差别。实践中，在制定年度计划时，最不易掌握的是贷款投放量。一是适当开展对政府开发的经济适用房、廉租房发放项目贷款，既支持住房建设，又能带来中心收益，风险性较少；二是试行通过省或国家某一机构，对各地公积金调剂余缺。
（六）外部环境问题。主要是相关职能部门对公积金的政策或挤压，配合或观望等问题。一是财政部的监督管理有变化，如提出将增值收益全额上交国库，是财政“渗透”的信号；二是中国人民银行数次调整了公积金沉淀资金的存款利率；三是工商、劳动、税务部门在归集、登记上的配合问题。政府各部门之间在归集上并没有真正形成合力。
（七）内控问题。现在管理层、社会、媒体往往关注管理部门的贪污、受贿、转移资金等违法问题，此类显性违法固然要查处要提防。但不严格按规章制度办事，如超范围违规审批贷款和审批支取公积金等“隐性违规”也不可不重视。各地都有《贷款办法》和《提取办法》，规章制度不可谓不健全，但突破最高纪录的贷款和突破规定的提取在各地普遍存在，这种“人情提取”、“人情贷款”违背了和谐社会的公平原则。
二、审计对策
（一）转变审计思路。按照全面贯彻落实科学发展观，按照构建和谐社会的要求，以绩效审计为总揽，以公积金制度运行过程为主线，以资金的真实、安全、规范为切入点，全面把握、突出重点地开展工作。今后在公积金的审计和调查中要在审计方式、工作目标、调查内容、工作组织等方面体现出效益审计的要求，要观念更新，视角创新。
（二）积极运用先进的审计方法和手段。要提高公积金审计工作质量和水平，必须采取先进的审计方法和技术手段。内控制度测评、统计抽样、风险分析、审计风险评估等现代审计理论和方法，可以帮助审计人员更好地从总体上把握审计对象，准确地抓住重点提高审计工作质量和效率。公积金审计要从实际出发，探索如何运用这些理念和方法，但不能生搬硬套。在审计手段上，要加大计算机技术在公积金审计中的应用，全面、普遍应用AO计算机审计系统，对大量业务电子数据进行关联和审计分析，充分发挥计算机审计优势，实现预定的审计目标。要建立公积金项目数据库，将项目基本情况录入数据库，并随项目进度随时进行维护和更新，为公积金审计工作打下良好的资料和信息基础。
（三）以审计促整改，为构建和谐社会建设服务。对公积金的审计及专项审计调查，应引起各级政府的高度重视和关注，通过审计工作的开展，规范公积金管理，维护资金安全，发挥资金效益，促进制度的不断完善；在审计内容上，注意揭示公积金政策制度方面存在的缺陷，积极开展效益审计。
（四）审计与审计调查相结合，充分揭示违纪违规问题和损失浪费现象。在注重专项审计调查分析的同时，也不放过任何审计疑点的查证落实，采用传统审计与现代审计相结合的方法，充分揭示公积金归集管理使用和制度执行中的违纪违规问题。
三、审计的重点内容和方法
（一）抓住公积金政策这条主线。公积金制度是上世纪九十年代初开始在全国逐步建立起来的，时间短，发展快，政策往往滞后。要将检查公积金政策的执行情况和检查公积金政策与实际情况的适应性贯穿于整个项目的全过程，贯穿于每一个环节和重点中。公积金政策运行一方面表现为公积金政策与实际情况的适应性。要判断公积金政策是否合理、是否与实际情况相吻合，不是看政策出自哪一级，而是要看政策是否符合国家建立公积金制度的根本目的。“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”，就是国家建立公积金制度的根本目的。也就是说，审计评判公积金体制、管理、缴存、提取、贷款等方面的是与非，提出审计改进建议和意见都必须以是否有利于“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”为标准。公积金政策运行另一方面表现是政策的执行情况。国家政策法规在公积金管理委员会、公积金中心执行得如何？管理委员会、中心是否存在随意操作，无政策操作现象，也就是审计要关注政策在各地的贯彻执行情况。
（二）突破效益审计和计算机辅助两个审计难点。做好公积金效益审计，首先要理念创新、思路创新。效益审计评判是不能死搬法规，不能总想问题怎么处理。不能认为处理处罚不了，审计就没有力度；其次确定审计目标要考虑其重要性、风险性、时效性、可行性。选择评价标准不能只考虑强制性标准，更多的要考虑指导性、公允性和合理性标准。
公积金审计要用计算机作辅助，不仅是提高工作效率问题，而是不应用计算机开展辅助审计，在有限的人力物力条件下，面对海量的电子数据，将无法实现审计目标，完成审计方案要求。因此公积金审计要求审计人员要达到利用计算机，实现审计人员的思维和思路。
（三）突出管理体制不顺、资金使用效益不高和覆盖面窄，受惠人数少等审计重点。管理体制不顺主要表现为《国务院进一步加强公积金管理的通知》有无得到切实贯彻执行，管理委员会职能没有充分发挥；资金使用效益不高主要表现为个贷率低，资金沉淀多，资金没有发挥效益；受惠人数少主要表现为公积金是一种强制性社会福利，个体工商户、自由职业人员、外来务工人员、农民等目前尚未纳入公积金缴存范围的群体。
（四）围绕缴存、提取、贷款和收益分配四个环节。要找出问题，就必须从缴存、提取、贷款和收益分配四个环节入手。缴存方面存在问题主要有：定额缴存、基数绝对偏低、单边缴存、突出补缴、比例过低或过高等；提取方面存在问题主要有：扩大提取范围、提取超过限额、提取内控制度不严；贷款方面存在问题主要有：比例超过限额、超过额度、超期限、一人多贷、不正常缴费者贷款、以及公积金抵押贷款等；收益分配方面存在问题主要有：管理费提取没有审批或没有实行收支两条线管理、风险金没有按规定提取、补充廉租房资金没有上缴财政管理等。
（五）实现促进公积金制度不断完善的审计目标。审计应从体现公平，规范操作，加强管理，规避风险的角度提出审计改进建议和意见，实现促进公积金制度不断完善的审计目标。
（六）努力推进公积金审计制度化、规范化建设。尽管审计监督的力度一年比一年加大，但在短期内还不能从根本上遏制公积金管理使用中各类违法违纪问题的发生，很多问题将在一定时期内长期存在。这就要求审计人员进一步强化公积金审计工作。要将公积金审计工作以制度甚至法规的形式加以规范，一方面，让公积金审计走上制度化、经常化的轨道。另一方面，增强对管理使用公积金的部门和单位的震慑力，使有限的公积金被审计的“火眼金睛”盯得更紧。（罗猛）
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