财政专户是财政部门根据相关政策、制度在商业银行开设的，核算具有专门用途财政资金的账户。对财政专户资金分配、使用、管理情况进行审计，是各类财政审计中关注的重点内容。近年来，随着我国财政体制改革不断深化，国库集中支付制度进一步推进，各地对财政专户的管理中存在的账户设置过滥、资金管理不规范等问题有了改善。但一些目前还无法根治以及新出现的问题应引起重视。
一、财政专户审计中需要注意的几个概念
(一）财政专户资金的组成。1988年，财政部《关于对中央事业行政单位预算外资金全面实行财政专户储存的通知》提出了“对中央事业、行政单位预算外资金全面实行专户储存管理”，在之后的二十多年里，财政专户在全国各地迅速发展。随着我国经济体制改革不断深化，财政体制进一步捋顺，国库集中支付推进，预算外资金被全部划入预算内管理，原先设立的大部分财政专户已经失去了意义。财政部也先后出台了多个文件规范财政专户的设立、管理。
目前的财政专户资金主要由五个部分组成：一是同级国库拨款，这类资金主要包含预算内拨款、以拨代支两种情况，预算内拨款是包括在政府预算内有明确用途的款项，但由于实际用款部门为非预算单位、资金有用款进度计划等原因，不能直接拨付而需要通过财政专户支出的资金；以拨代支是通过预算指标下达，但未指定明确用途，通常是财政部门为完成既定预算支出进度而在预算内虚列的支出。二是对口上、下级特设专户拨款，主要是经国务院或国务院授权财政部批准，财政部门开设的特殊专项支出专户，用于记录、核算和反映预算单位的特殊专项支出活动，这类资金只能能在特设专户核算，不能转入其他账户。三是社会保险基金，主要包括缴费单位和缴费个人分别按缴费基数的一定比例缴纳的资金，以及财政给予的补助拨款、基金增值收益等。由于社保基金的特殊性，该项资金只能以专户形式封闭管理，以确保资金的真实、完整性，此类专户的资金所有权不属于地方财政。四是零余额账户年终清零资金，这是指零余额账户将年末的预算资金余额未转入国库单一账户，而是转入财政专户管理。这种做法形成的专户资金本身就是问题，这类问题也只在个别财政部门存在。五是非税收入过渡户中未及时上缴国库的资金，这是指非税收入执收部门或财政部门在应缴库时未将收入全额上缴后的余额，这种做法也是问题，并且在很多地方都普遍存在。
（二）财政专户、账户的关系和区别。财政有一些名词的含义随着时间变化，或是执行过程中的走样，概念被偷换了，财政专户就是这种情况。追溯到国库集中支付改革之初，在国库单一账户体系中就包括“特设专户”，其存在的主要原因是要解决我国处于改革发展的关键时期，某些政策性、具有特殊意义的支出项目，如粮食风险基金等。为了保证这类支出的需要，设置了财政专门账户，这是财政专户最原始的来历，此时专户与账户是对应的。可以看出，这种特设专户是国库单一账户的补充。
但是近年来，财政专户越设越多，概念发生了变化。目前财政部门设置的专户，不仅有用于核算特定项目的“特设专户”，还包括收入过渡户、支出过渡户（资金在预算列支后，从国库并未支付到提供商品和服务的最终用款人，而是进入到商业银行账户中）、预算外财政专户（用于核算预算外收支）。在设立专户时，财政部门有可能在一个或多个商业银行开设多个银行账户用于存放资金；相对应的，也有可能开设一个商业银行账户，存放、核算多个专户资金。因此，专户和账户之间不存在一一对应的关系。
在审计中更多的是关注专户设立是否符合政策规定，是否有依据。为加强与规范财政资金专户的管理，财政部规定地方财政部门设立的财政专户应当经国务院、财政部以及省级人民政府或省级财政部门以正式文件批准后开设，因此，要理清财政部门专户管理情况，首要的任务是掌握哪些专户是依据文件设立的。
二、现阶段财政专户管理中存在的问题
（一）个别地方为规避财政部相关规定，设立专户“集散账户”。加强与规范财政资金专户管理，是深化财政国库管理制度改革、强化财政资金监管的关键环节，也是从源头上预防和治理腐败的重要措施。因此近年来，财政部陆续出台文件规范财政专户的管理，各地财政部门也针对存在的专户过多、重复设置、管理分散等问题开展了多次的清理、归并。但目前财政资金专户管理仍然存在问题，甚至有新的苗头性问题出现，设立“集散账户”就是其中之一。
“集散账户”是经省级地方政府批准，财政部门设立的对专项资金进行统一归集、统一支付、统一调度、统一核算的专户。该专户主要有两个特点，一是经省级地方政府批准，为专户穿上了合规的外衣；二是在这一个专户下核算多个专项资金，其本质是将原先存在的多个财政专户归并到一个专户进行管理。这种做法使地方政府设立的，按照财政部相关规定应清理的专户，有了保护伞。在“集散账户”这个大保护伞下，应被清理撤销的专户未清理，应合并的专户未合并，财政专户原先存在的专户过多、重复设置等问题仍然存在。
对“集散账户”的审计应本着“重实质不重形式”的原则，详查集散账户下专户个数，从源头抓起，掌握集散账户归并前各个专户设立情况，严格对照财政部下发的各清理专户的文件筛查，查找不符合规定存在的专户。
（二）“集散账户”管理中存在的问题。财政部相关文件中规定省级政府有批准设立财政专户的权利，省及以下各级财政部门是政府的“财政资金管家”，出于地方利益、部门利益等原因，省级政府对于财政专户的设立有时会出现“把关不严”的情况。因此，在审计中，要对照财政部文件筛查是否存在财政部明令要求撤销，地方政府仍设立的专户。同时，深入分析地方政府批准设立的其他专户存在的必要性。因为在我国财政体制改革的过程中，审计尤其是财政审计，不仅要注重查错纠弊，更应注重对在相关规定框架内执行，但不符合事物发展客观规律，甚至阻碍改革进程的事件的揭示。
此外，在利用集散账户统一管理专户资金的情况下，由于各类专项资金被集中，集散账户的资金余额一般比较大，财政部门通常在剔除近期用款额度后，将一部分资金以定期存款的形式存放商业银行。如果普通支出专户和社保专户混存在集散账户，最终社保专户的利息收益会无法分出，侵蚀社保基金的增值收益。
（三）大量国库资金沉淀专户，脱离人大监督，政府及财政部门具有自由裁量权。审计中，如果不是社保基金的专项审计，建议更多的关注上述财政专户五个组成部分中的同级国库拨款资金，尤其是其中的以拨代支资金。该部分专户大部分为支出过渡户，目前各地在专户管理中存在的专户开设必要性不足、国库资金分流严重、财政资金管理效率低下、扰乱正常金融秩序等问题，大部分是该部分专户引起的。这些专户管理中的问题之间有着千丝万缕的关系：财政部门随意增设专户，账户性质难以界定，给人民银行认定该账户资金是否属于财政性缴存款带来困难，同时，由于财政性缴存款属不生息资产，这部分账户资金往往被商业银行归类为一般性缴存款，造成国库资金分流。国库资金进入专户管理后，资金分散，不利于集中调度、统筹安排，最终易导致大量财政资金沉淀专户，影响其效益发挥，而将该部分沉淀资金转作定期存款，会增加人民银行宏观调控的财务成本，削弱人民银行实施货币政策的效力。
此外，大量国库资金沉淀专户带来一个极大的问题隐患是，该部分资金因长期滞留或以以拨代支形式转入专户，资金在转入专户的年度已做决算，在之后的年度脱离人大监督，属于地方政府及财政部门的“小财政”。这种情况增加了政府及财政部门的自由裁量权，审计中应重点关注这部分资金被改变用途，甚至随意支出的情况。（朱惠茹）
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