摘要：本文在充分肯定经济责任审计取得成绩的同时，围绕经济发展环境的变化给经责审计带来的新课题，从经责审计难点、重点和热点入手加以分析，并提出了有针对性的审计建议。
关键词：经济责任审计 问题 分析 对策
十多年来，经济责任审计在增强领导干部依法履行经济责任意识、完善领导干部管理和监督机制、促进惩治和预防腐败体系建设、推动经济科学、健康发展都起到了重要作用。但是，随着体制改革的不断深入和经济发展环境的变化，经济运行中许多新情况的出现给经济责任审计带来许多新课题，因此，笔者试从经济责任审计的难点、重点和热点几方面予以分析，并提出相应的建议。
一、难点透视
党政领导干部任期经济责任审计实行以来，尽管审计行为不断规范，审计法规制度建设不断加强，去年12月份中办和国办又下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，但是在实践中仍然存在许多难点，主要有党政领导干部任期经济责任界定难、任期经济责任评价难、任期审计成果运用难等。
（一）任期经济责任界定难。主要体现在：虽然领导干部作为部门或单位经济活动的直接管理和组织者，对本单位财政、财务收支的真实性、合法性和效益性负有全面负责，但是，对于一些具体问题，如因政策变化、行政干预等影响而形成的问题，受前任或历史遗留问题影响而形成的损失等，要分清是主观原因还是客观原因、是玩忽职守还是工作失误、是集体责任还是个人责任，在实际操作中都难以量化。
（二）任期经济责任评价难。主要体现在：审计委托人对领导干部经济责任评价没有具体的、必须量化的指标体系；没有统一的评价标准和办法；对评价结论没有明确的要求；对评价用语怎么说、评价结论怎么下没有规定格式。造成经济责任审计评价很不规范，随意性太大。同时，经济责任审计既“审计法人”、又“评价自然人”，二者虽有联系，又有区别。从审计的角度分析，由于审计手段的局限性，一些如索贿受贿的个人廉政等问题，单从账上是查不出来的，而纪检监察和组织部门关心的除了领导干部的工作业绩外，最重要的一条就是其本人有无经济问题，这样，审计评价与有关部门需求存在较大差距，造成评价用语闪烁其词，如“审计期间没有接到举报”或“审计没有发现其存在不廉政行为”等等。再如，从审计目标看，真实性和合法性还容易把握，绩效评价就难以确定。因为从技术层面讲，经济效益易确定，社会效益难确定；微观效益易确定，宏观效益难确定；当前效益易确定，长远效益难确定。综上所述，审计评价依据不足，其权威性就值得怀疑，评价必然蕴含着很大风险。
（三）任期审计成果运用难。主要体现在：从委托审计的时间看，实行逢离必审，任中审计比例小，审计的目的性不是太明确。特别是对离任后准备调任、转任或已经内定提拔重用的干部进行经济责任审计，存在前后任领导利益不一致、审计成果发挥作用难的问题。有的离任者甚至已经到新岗位任职多时，审计部门因组织上调人集中，受自身人力和审计周期限制，审计评价明显滞后，对提拔或重用者来讲基本不起作用，加上种种原因，审计评价只能是一纸空文。
二、重点分析
由于我国经济发展多元化，违规违纪行为也呈多元化现象，造成经济责任审计目标的形成也呈多元化格局。比如难以遏制的财务造假生成了财务信息真实性审计目标、纷乱无序的财政财务活动生成了财政财务合法和合规性审计目标、疏于控制的国资流失生成了国有资产安全性审计目标、日趋严重的经济腐败现象生成了领导干部廉洁性审计目标、决策活动的复杂性生成了经济决策合理性和有效性审计目标等等。上述目标都是在我国现阶段经济发展环境下生成的，经济责任审计作为一种受经济环境和时代制约的独特现象，其多元化的审计目标不可能在短期内全部实现。因此，其现阶段的重点仍要按照审计工作“二十字方针”中“围绕中心、突出重点”的要求，把有限的人力放在那些重点部门、重点领域、重点项目和重点资金上，把有资金分配权、资金流量大、重点项目建设等部门作为经济责任审计的重点。
（一）资金的分配、管理和使用仍是审计的主要内容。财政财务收支管理是领导干部履行经济责任的集中体现，是审计工作的基本依托。财政资金包括预算内、预算外和专项资金，预算内资金是否按预算执行，手续是否完备，使用是否合法、有效；预算外资金收入是否合规，有无“三乱”现象，是否严格执行“收支两条线”，有无严格的使用控制制度；专项资金是否建立健全有效的管理制度，有无巧立名目、私分乱用现象，有无滞留、挪用问题等等。这些都是审计应该重点关注的问题。
（二）虚假的财务信息是领导干部产生经济腐败的温床。目前在经济责任审计中遇到的突出问题是少数领导干部一把手负责制发展为个人专断，而由于专断掩盖了经营管理以及决策中的规则不健全，导致财经制度执行难，进而引发经济腐败现象的发生。主要表现为领导干部利用虚假财务信息捞取政治资本和经济上的利益；故意破坏或利用制度缺陷谋取非法利益；故意设置关卡随意扩大个人权力范围；利用财权分配、工程招投标等职权收受各种贿赂等。这些问题是经济责任审计中领导干部个人廉政方面的主要内容。
（三）领导的失职、渎职是国有资产流失的重要因素。国有资产流失是近年来体制改革以及单位改善办公条件过程中的一种普遍现象。这种现象的产生与单位主要领导的失职和渎职有直接关系，其根源仍然是领导干部个人专断造成的。有的是因为领导干部不负责任，该维护的权益不去维护，慷国家之慨；有的是因为领导干部为了获得非法利益，在改制过程中人为压低国有资产价格；有的是一些领导干部利用监管部门的失职和渎职，将国有资产居为己有；有的是人为加速折旧，利用办公用品的更新，将国有资产转归个人等。这些在审计过程中都要审清责任，因为国有资产的安全性和效益性也是经济责任审计的重要内容之一。
三、热点追踪
随着经济责任审计深入开展和法制化进程的不断加快，经济领域里工作的主要矛盾必然由操作过程不规范向考问决策能力、执行能力和经济效果转移，常规审计逐步向绩效审计、审计公告和审计问责等热点方面转移。而从实际情况看，这些热点虽然代表着审计的发展方向，代表着效益化、民主化和法制化的进程，但是目前仍然受到政治、经济环境的严重制约。
（一）绩效审计是审计工作的发展方向但还任重道远。审计署《2008至2012年审计工作发展规划》提出：为促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。江苏省审计厅把2009、2010和2011年分别规定为绩效审计推进年、普及年和提高年，强力推动绩效审计的开展。江苏省还发布了《绩效审计操作指南》，这些都有力地促进了各级审计机关绩效审计的开展，经济责任审计也必然向注重绩效方面转移。但不可否认，由于各单位情况千差万别，对绩效的评判非常困难。短期效益和长期效益的矛盾、经济效益和社会效益的矛盾、微观效益和宏观效益的矛盾都难以解决。江苏省审计厅在绩效审计方面应该说做了不少实实在在的工作，但基层推进力度远远不够，普及面远没有到位，提高也只是“空中楼阁”。现实情况是，系统内“轰轰烈烈”、系统外不明不白，这种尴尬局面说明绩效审计还任重道远。
（二）审计公告对审计发展具有重要意义但制约因素多。审计公告是审计机关向社会公众公开审计管辖范围内重要审计事项的审计结果，它是推进依法行政、加强审计监督的有效手段，可以让民众看到政府依法行政的决心和态度，有利于解脱受托责任，提高审计质量，增强审计透明度，扩大审计影响力，对审计工作的长远发展具有重要意义。但目前还处于起步阶段，还有许多制约因素有待克服。一是审计作为政府的“内审”机构色彩太浓，其在审计公告上表现为公告前需报政府审批，暗箱操作的习惯和权力本位主义以及其它因素干扰，很难避免审计公告的行政干预，无法满足社会舆论监督的要求；二是审计质量不高导致审计自身有顾虑。如果审计执法程序不规范、审计取证不充分、引用法规和审计处理不当等，必然给公告结果带来麻烦，因此，审计公告也是一把“双刃剑”；三是审计部门本身大多不愿大面积、大范围公告。一方面因为同属政府职能部门，碍于面子，怕得罪人，另一方面政府也没有硬性要求，上级审计部门要求也并不具体，因此大多采取技术操作，或范围很小，或项目一般，对一些敏感的项目慎之又慎。
（三）审计问责是保证权责对等的有效手段但推进太难。长期以来，审计问责只在审计报告上做做文章，语言也大多“和风细雨”，一般用“要求”、“建议”等字眼，有些问题，甚至根本没有给出处理意见，仅仅要求“今后不要”再犯。相应地，被审计单位一般都会“高度重视”审计建议，也大多用“正在处理”、“将整改”等模棱两可的字眼，至于整不整改，审计一般不再追究，屡审屡犯，屡犯屡审，谈不上进一步的行政问责，很少移送司法机关追究刑责。究其原因：一是经济责任难界定造成问责范围不明确。比如哪些该向主要领导问责？哪些该向分管领导问责？哪些该向经办人问责？哪些该向领导集体问责？哪些该向领导个人问责？分不清时，很容易问责问出个“替罪羊”；二是法规要求弹性大造成问责方式不严谨。比如《审计法》规定的方式大致有审计部门直接处理处罚、责成被审计单位自行整改、移交纪检监察和司法机关处理等，这种方式造成审计的自由裁量权太大，审计问责的随意性随之增加；三是审计自身的原因造成问责意识不强烈。主观上不愿得罪人、尽量大事化小，客观上因审计经费紧张，不如收点钱实惠。
四、几点建议
虽然经济责任审计取得了很大成绩，但上述难点、重点和热点问题，无论是国家审计机关还是部门内审机构，都必须积极面对，采取行之有效的措施，推动经济责任审计的健康运行和快速发展。
（一）科学界定，合理评价，努力扩大审计成果运用范围。
1、任期经济责任界定必须分清责任主体、坚持公平公正。要围绕“任期”和“责权对等”两个关键点来进行，正确划分领导干部经济责任区间，做到谁决策谁负责，谁主管谁负责，职责不同责任也不同。重点要划清三个界限。一是前后任责任界限，因为经济活动具有连续性，前任遗留的问题往往会对后任产生影响，所以应该认真分析前任有无潜在损失、或有负债等，同时看后任有无责任前推现象，防止责任不清、功过转移。二是领导责任和直接责任界限，主要领导对工作全面负责不等于承担所有责任，领导对其直接分工、直接审批、经办、指使他人办理或因主观不作为造成国家财产损失的，负有直接责任；对其他同志分工的负有领导责任；对集体研究但个人起到最终决定权的承担主要领导责任；对受上级安排、指使造成的损失负有一般领导责任。三是主客观责任界限，属责任人主观原因给国家造成损失的负主观责任；因政策因素或上级领导因素造成的负客观责任；对重大决策失误要看是改革创新造成的失误还是以改革为名谋取私利，对改革中出现的无法可依的新问题，可以用“三个有利于”标准来分析，不必处理和评价，但要向上级领导汇报；对因有关政策滞后带来的普遍性问题，可以提出建议。
2、任期经济责任评价必须做到客观、全面、实事求是。要以事实为依据、法规为准绳，要把问题放在当时特定的环境中分析；要透过现象抓本质，不带任何感情色彩；要按照界定的责任评价，慎用单位总结，审什么评什么，不对审计范围外的内容评价；评价用语不要空洞，要有分寸、妥帖，少用形容词；要一分为二，成绩尽可能量化，问题尽可能说透。
3、经济责任审计必须制度化才能保证成果得到充分运用。要把经济责任审计与财政财务收支审计、专项资金审计有机结合，与组织部门干部调整有机结合，并形成制度，长期坚持。要建立主要领导不审不离制度，改“逢离必审”为“先审后离”。干部考察，审计报告必看。
（二）围绕中心，突出重点，充分发挥“免疫系统”功能。
1、围绕中心，科学制订经济责任审计计划。因为经济责任审计是受托审计，审计没有主动权，目前审计计划都是政府和组织部门下达，比较滞后。建议每年底，政府主要领导应围绕工作中心，与组织部门、审计部门等共同商定一个下年度经济责任审计计划，年初下达，提前实施；组织部门参考相关审计结果，分批调人。
2、健全制度，积极铲除滋生经济腐败温床。要坚持一把手不管财务制度，要建立健全各种内控制度，定期在单位公示执行结果，大力实施政务公开、财务公开、操作流程公开等，让腐败现象失去赖以产生的土壤。
3、强化监督，努力规范领导干部权力运行。要坚持民主集中制原则并经常督查，努力避免“一把手专政”局面，把领导监督与群众监督、社会监督相结合，让领导权力真正在阳光下运行。
（三）创新机制，强力推进，逐步加快现代审计发展进程。
1、提高质量，扩大影响，让绩效审计有绩有效。绩效审计是现代审计的发展方向，将绩效审计引入经济责任审计是公共受托责任决定的，是强化干部监督的需要，也是建设责任政府、服务政府、促进社会全面协调可持续发展的需要。因此，审计部门必须切实提高绩效审计质量，定性科学，评价准确，才能让人心服口服，才能引起政府的高度重视。要以实实在在的审计之“绩”，来争取审计成果运用之“效”。
2、扩大比例，形式多样，让审计结果公而告之。目前审计公告的比例不高，基本上是“雷声大雨点小”，自己做给自己看，下级做给上级看，在社会上没有产生应有的效果。建议经济责任审计要满足受托大众的知情权，采取形式多样的方式，如地方报纸、广播电台、电视台等，把审计结果公而告之，接受公众监督。
3、突出重点，彰显效果，让经责审计责罚到位。审计问责是行政问责的一种，审计问责制就是对经济责任审计查出来的问题，向有关责任人提出质询（“问”），按照分工和相关依据明确责任（“责”），最终通过法制化、制度化框架来强化责任追究（“制”）。前任审计长李金华曾经指出：审计的最大成效就是促进问责制的建立。所以，现阶段应该按照程序，从试点入手，突出重点，以点带面，让审计成果通过问责实现审计效果最大化。（胡传祥）
参考文献：
[1]谈华《刍议经济责任审计问责体系的建立》，2009.12，江苏省审计厅《江苏经济责任审计十年（理论篇）》
[2]张越《浅谈绩效审计在经济责任审计中的运用》，2009.12，江苏省审计厅《江苏经济责任审计十年（理论篇）》
[3]赖火云 张志忠《走进深圳经济责任审计》，中国时代经济出版
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